欠发达地区基本公共服务均等化研究

在欠发达地区推进基本公共服务均等化是加强社会建设、建立健全基本公共服务体系的必然要求。欠发达地区是指那些有一定经济实力和潜力但与发达地区存在一定差距,且生产力发展不平衡，科技水平欠发达的区域。如我国的中、西部地区和东部落后地区。（本文以景宁县基本公共服务均等化为例进行研究）。作为全国欠发达县之一的景宁畲族自治县如何抢抓机遇，主动对接，加强沟通，逐步实现基本公共服务均等化是加快景宁经济社会和谐发展，人民过上全面小康生活的重要基础，这对于保障社会公平正义，推进和谐社会具有重要的理论与现实意义。

一、景宁基本公共服务均等化现状

景宁县是全国唯一的畲族自治县，经济基础比较薄弱，社会发展相对滞后，是东部地区欠发达县之一。根据我国现阶段的实际，国际经验和我国宪法以及《六中全会决定》，把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、义务教育、社会救济、就业服务、养老保险和公共设施工程等。“十一五”以来，景宁县围绕“六大工程”在推进基本公共服务均等化方面取得了阶段性的成就。

（一）全民健康工程：景宁县全民健康工程在各级党委、政府的高度重视，社会各界的大力支持，以及全县广大医疗卫生工作者的努力下，医药卫生体制改革全面推进，公共卫生服务设施不断完善。一是县、乡、村三级医疗卫生服务网络基本建立。全县共有县医院1所，社区卫生服务中心、站（乡镇卫生院和分院）33所、村卫生室46个，个体医疗机构10个，其他医疗机构6个；二是公共卫生服务体系进一步完善。全县专业公共卫生机构有疾控中心、妇保所、卫生监督所、计划生育宣传技术指导站和爱卫办5家；三是基本医疗保障制度稳步发展，医疗卫生服务水平进一步提升。景宁随着医疗体制改革的不断深入，基本公共服务水平不断提升，人民群众“看病难、看病贵”的问题有所缓解。目前景宁县城医院在编医务工作人员共577人，其中中专及以上学历363人，占62.91%，乡镇卫生服务中心在编医务工作人员338人，其中中专及以上学历129人，占38.2%。由于景宁社会经济还比较落后、公共卫生基础设施不够完善、医疗机构布局不尽合理、公共卫生人才严重缺乏，严重制约着景宁公共卫生工作正常、快速发展。

（二）教育公平工程：为实现让每个孩子享受较为优质的教育资源，景宁从2006年开始了教育资源优化的“破冰之旅”，举全县之力实施城区教育资源优化整合“一扩两建四迁”七大工程（即扩建城北中学；新建民族小学和实验幼儿园；迁建景宁中学、职业高中、民族中学，搬迁实验一小），总投资2.6亿元，是1984年设县以来前20年投入总和的3倍。县城每年实现新建一所花园式、高标准的新学校，城区高中、初中、小学、幼儿教育资源实现一年一变样，三年大变样，县城新增学校建筑面积约11万平方米，是原有全县学校建筑面积的总和，等于再造了一个景宁教育，教育资源全面优化，办学条件全面改善，彰显出新的教育功能，全县学生在县城就读率从“十五”期末的小学39.8%、初中52.9%、高中76.6%上升到2009年的小学70.1%、初中84.2%、高中100%，逐步走上了教育“小县大城”发展之路。2009年，为实现城乡教育均衡，实现教育的公平、公正，我们在继续做好城区学校基础设施建设的同时，将建设的重点转向农村学校建设和农村学校布局调整，实施“城乡统筹、以城带乡”发展战略，加大投入，全面改善农村学校办学条件，初步走出一条城乡教育均衡发展之路。 在此基础上，景宁进一步加大教育基础设施投入和狠抓教育教学质量，实施“人格奠基工程、教学质量提升工程和人才强教强校工程”，2009年专任教师学历合格率为99.65%，初中为99.33%，普高为98.4%，职高为98.1%。全县在职省级特级教师1名，全国优秀教师4名、省市教坛新秀17名，市级以上学科带头人12名，县级以上名师名校长70名。“十一五”期间景宁全面推进素质教育，促进教育跨越发展，2010年景宁成功创建省级教育强县。

（三）社会保障工程：在创新中求突破，稳步扩大社会保险覆盖面在“改善民生”中有了新进展，提升了服务科学发展的能力。按照“广覆盖、保基本，多层次、可持续”的要求，以“五费合征”为抓手，加强与财政地税部门的沟通协调，加大社保政策宣传力度，提高企业和职工的参保意识。全县新增养老保险1453人，医疗保险766人，失业保险177人，工伤保险564人，生育保险678人，全县被征地农民参加基本生活保障人数累计参保人数840人。为加快构建和谐社会，着力完善社会保障体系，景宁把建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系作为工作重点，不断强化政府的社会保险责任，坚持整体推进与重点突破想结合，制度创新和完善政策相统一，进一步扩大了社会保险改革力度。把健康体检、城镇居民医疗保险、工伤保险扩面、新型农村养老保险制度建设、集体企业改制退休人员、精简退职人员困难补助等6项工程列入基本公共服务均等化行动计划。

（四）就业促进工程：就业促进工程是基本公共服务均等化行动计划十大工程之一，是人民群众最直接、最关心的问题，主要是为了消除城镇“零就业”家庭，大中专毕业生，农村剩余劳动力的就业等问题，努力实现更加充分的社会就业。目前全县城镇新增就业岗位821个，城镇下岗失业人员实现再就业271人，其中困难人员再就业人数73人，城镇登记失业率控制在3.9%，围绕创新创业狠抓落实，以培训助创业、以创业促就业。

（五）民政福利工程:为进一步解决困难群众生产和生活问题，完善城乡社会救助体系，加强对城乡困难群众的经常性生活救助，推动社会捐助工作的深入开展，为应对农村老龄化以及孤寡老人和五保老人的集中供养问题。一是进一步提高了最低生活保障水平。城镇居民低保标准从248元/月提高到280元/月，农村低保标准从150元/月提高到170元/月；二是进一步加大了医疗救助力度。按全县总人口人均7元的标准安排城乡困难群众医疗救助资金117.6万元，对1138名符合救助条件的群众进行了医疗救助；三是进一步加强了慈善救助工作。积极开展慈善捐赠工作，共收157个单位9935人捐赠款36万元；四是进一步开展了救灾救济工作。做好困难群众临时救助工作，全年共救助295户，救助金21.33万元。

（六）公共设施工程：为进一步增强可持续发展能力，优化公共资源的共享格局，景宁在公共设施工程相继开工建设污水治理项目、农村垃圾无害化处理项目、城市供水向农村覆盖项目、千万农民饮用水项目、有线电视数字双向网改造项目、新农村建设有关的“千村示范，万村整治”项目、康庄工程、农村联网公路、公交站台和滩坑库区水运码头以及新一轮广播电视村村通、村村响等项目。

二、景宁基本公共服务均等化发展机遇

景宁是全国唯一的畲族自治县，也是华东六省唯一的少数民族自治县，生态优良、景泰人宁。景宁在发展中坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施“八八战略”、“两创”总战略，认真落实市委生态文明建设的各项战略部署，充分发挥民族特色和生态优势，以抢抓新机遇、实现大作为、推进大跨越为总要求，以增加农民收入、增强内生功能、提升民生水平为核心，以推动生态经济发展、优化城乡人口布局、推进公共服务均等化、建设社会主义新农村为重点，围绕全面建设惠及全县人民小康社会的目标，全面加快群众增收致富奔小康步伐，构建农民收入水平和生活质量不断提升的长效机制。

（一）推进基本公共服务均等化的惠民政策

1、建立健全公共卫生经费保障机制确保惠民政策长效化。对基本公共医疗服务来说，免费是这项改革的核心之一。财政部副部长王军表示，向城乡居民免费提供国家确定的基本公共卫生服务项目和实施国家重大公共卫生项目，是我国医改实施方案提出的促进基本公共卫生服务均等化实现的主要途径。医改实施方案提出，2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2011年不低于20元。补助范围由之前的城市社区扩大到农村，经费标准由之前城市社区公共卫生服务人均10元左右统一提高到人均不低于15元。

2、深化农村义务教育经费保障机制改革是党中央、国务院的一项重大决策。深化农村义务教育经费保障机制是推进公共财政制度建设、减轻农民负担、改善民生、促进教育公平和社会和谐的重大举措，是关系百姓切身利益的大事。义务教育经费保障机制改革政策，即义务教育阶段学生免收学杂费和免费提供教科书，家庭经济困难中、小学寄宿生分别享受3元/天和2元/天生活费补助，取消义务教育阶段学校借读费，中央和省财政按小学255元/生/年，初中375元/生/年的标准给予学校义务教育公用经费补助等惠民政策。

3、社会保障养老保险等惠民政策。为进一步做好统筹城乡综合配套改革就业和社会保障工作，国家先后出台了鼓励吸纳就业、落实贷款贴息、缓缴基本养老保险费、降低四项社会保险费率和实行税费减免政策等强化政策扶持。

（二）省委省政府对欠发达地区的特殊关爱

景宁是我省唯一的少数民族自治县，也是全国唯一的畲族自治县。省委、省政府一直高度重视景宁的发展，特别是党的十六大以来，省委省政府按照科学发展观的要求，切实加大对景宁的政策扶持力度。2008年5月16日，省委省政府专门出台了《中共浙江省委、浙江省人民政府关于扶持景宁畲族自治县加快发展的若干意见》[2008]53号文件，对景宁提出总体要求和主要目标，并且对支持加强基础设施建设、支持发展特色产业、支持加快发展社会事业、加大财政支持力度和加强组织领导等五大方面给与特殊扶持。

（三）省委省政府特别扶持政策助力群众增收致富

省委省政府高度重视欠发达地区发展，在历届省委、省政府工作的基础上，省第十二次党代会将推进欠发达地区加快发展作为全面建设惠及全省人民的小康社会的战略重点。近期，省委、省政府决定，在保持各项补助力度不变的基础上，今后3年每年安排财政运行和发展补助资金20亿元，对欠发达地区尤其是6个重点欠发达县实施特别扶持，加快低收入群众增收奔小康步伐，逐步提高基本公共服务均等化水平，构筑欠发达地区农民稳定增收的内生能力和长效机制。景宁县需抓住省委省政府对欠发达地区重点扶持的契机，加快推进群众增收致富奔小康。

三、景宁推进基本公共服务均等化存在的困难和问题

目前，景宁的基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在城乡之间和不同群体之间的差距还是比较明显，特别是城乡基本公共服务的不均等，已成为景宁建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题，并已成为影响社会公平公正的焦点问题之一。如何在增加社会公共产品供给的同时，积极推进城乡基本公共服务均等化，是统筹城乡发展，扎实推进社会主义新农村建设中必须高度关注的问题。景宁作为比较典型的欠发达县之一在推进基本公共服务均等化方面也存在许多问题。

（一）景宁基本公共卫生服务方面的困难和问题

一是医药卫生体制改革工作任务重、时间紧、涉及面广，亟需尽早加大推进医药卫生体制改革力度，完善各项措施，让老百姓在医改中得实惠；二是为了实现公共卫生服务全覆盖，乡村医疗卫生服务一体化管理需要进一步加强；三是根据国家医改政策的有关规定和要求，景宁即将开展实施基本药物制度。基本药物制度的实施有可能会引起一些目前难以预测到的次生问题；四是落实重大公共卫生服务项目，推进基本公共卫生服务均等化，为城乡居民提供三大类十二项基本公共卫生服务，还存在一系列工作机制、工作方法上的不足，有待于我们进一步改革、完善和加强；五是群众看病难、看病贵问题仍然存在，仍然没有得到很好的解决，实施公立医院改革势在必行，这才能真正实现“民本卫生”的工作目的。

（二）景宁教育方面存在的困难和问题

一是城乡教育不均衡，区域差异较大。近几年，全县教育办学条件有了显著提高，但是受区域影响，城乡学校办学条件、城乡师资队伍素质、城乡学生学习习惯和效果还存在较大差异；二是内涵发展需努力，教育质量有差距。虽然教育办学水平整体上有所提高，但与其他教育发达县市相比，在学校办学特色、学校管理、教师队伍素质、教育质量等方面还存在差距。三是学前教育基础薄弱，职业教育发展滞后。目前，学前教育因基础薄弱以及原有资源的不足，加上社会力量办园形不成规模，满足不了幼儿就学所需，学前三年入园率偏低；职业教育缺乏专业技术教师，就业专业对口率低，办学水平上不了层次，普职招生比不平衡。

（三）景宁公共服务保障方面存在的困难和问题

一是按照切实转变政府职能、强化公共服务的要求，行政体制改革和事业单位改革仍有待深入，人员分流压力大。二是公务员管理中出现的素质如何提高、积极性如何调动等问题缺乏行之有效的解决办法和措施。三是景宁人才队伍结构性矛盾仍然突出，虽然近两年通过公开招聘、绿色通道引进等方式进行了结构性补员，但由于经济落后、交通不便等原因，人才外流的趋势仍然没有得到有效遏止。四是景宁经济规模小，工业经济薄弱，就业岗位少，下岗失业人员、大中专毕业生、失地农民等重点人群就业形势仍然严峻。五是由于制度限制、人口基数小，景宁的企业养老、医疗保险等社会保障扩面任务重、难度大。

四、景宁推进基本公共服务均等化的对策

（一）进一步完善公共卫生服务体系

目前景宁全县专业公共卫生机构有疾控中心、妇保所、卫生监督所、计划生育宣传技术指导站和爱卫办5家，为了进一步完善公共卫生服务必须抓好以下几个方面：一是进一步加强专业公共卫生机构基础设施和设备配置。在原有公共卫生服务设施基础上，景宁总投资881万元的卫生监督业务综合用房项目即将竣工投入使用；总投资140万元的计生指导站修建项目在年内也能够投入使用，同时要进一步完善疾控中心、妇保所等配置必要的设备，装备，为景宁推进基本公共卫生服务奠定基础。二是全面落实公共卫生服务。疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、计划生育技术服务和爱国卫生等工作要落实各项工作措施，达到各项指标要求。要重点做好各类传染病的预防、开展开展免费婚前医学检查和孕前优生检查、建立健全社区责任医生制度，落实三大类十二项公共卫生服务，为城乡居民进行健康体检。三是加快推进医疗体制改革。医疗卫生事业关系广大人民群众的切身利益，关系千家万户的幸福安康。2009年初，县委县政府在大量调查研究的基础上，先后出台了《景宁畲族自治县推进城乡社区卫生服务工作实施方案》(景政发[2008]47号)、《关于城乡社区卫生服务机构领导干部竞争上岗一般干部双向选择实施意见》（景组〔2008〕41号）、《景宁畲族自治县城乡社区卫生服务机构人员定编定岗实施办法》(景政办发[2008]107号)、《景宁畲族自治县卫生体系编内人员分流实施办法》(景政办发[2008]109号)、《景宁畲族自治县原乡镇卫生院编外人员规范管理办法》(景政办发[2008]10号)系列文件（简称“一个方案、四个配套政策”），有效地推进了城乡社区卫生服务体系建设工作。作为医疗改革试点县之一，景宁在今后的工作中要加大医疗卫生改革力度，为老百姓解决“看病难、看病贵”的问题，使他们得到真正的实惠。

（二）进一步优化城乡教育资源，促进教育公平、公正发展

为了进一步促进教育公平，“十二五”期间，教育工作不仅要进一步解决“有学上”的问题，更重要是解决“上好学”的问题。全体教育工作者都要围绕“力争到2015年，通过浙江省教育现代化强县水平评估，全县教育发展水平力争进入丽水市各县（市、区）领先行列”这一总目标，着力推进教育公平，加快教育赶趟步伐，继续加大教育基础设施建设，围绕“十一五”期间留存的主要问题，按照普及化、优质化、均衡化的要求努力逐步改善，以不懈的努力为景宁的教育发展作出更大的贡献。要在巩固教育强县创建成果的基础上，大力推进学校内涵的提升，促进优质教育的均衡发展，提高优质教育的覆盖面。具体要做好以下工作：一要认真实施好“校安工程”，切实把学校建设成最安全的地方；二要做好教育“十二五”规划编制，竭力谋划景宁教育未来10年工作，重点改扩建景宁县职业高中、迁建大漈乡校、鹤溪镇民族小学，新建外舍小学等；三要唱好集团化办学试点工作重头戏，重点办好实验一小、实验二小、民族小学、民族中学和城北中学五大教育集团，加快城乡教育均衡发展；四要抓好星级教师评比、音体美教师走教、规范中小学内部机构设置、实施教学常规阳光工程等管理机制改革创新工作，努力提升教育竞争力，争取在“丽水市教育现代化达标和示范学校”、“丽水市学前教育示范和达标乡镇”的创建工作中创造辉煌；五要加强党风廉政建设，努力塑造文明之师。

（三）推进社会保障城乡一体化，不断完善社会保险体系

以城乡统筹发展为目标，实现二个“社会保障城乡一体化”，要按照个人养老储藏为主、集体补助为辅、政府适当补助的原则，制定出台城乡居民养老保险政策，推进社会保障城乡一体化建设。要进一步完善整合城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗制度，推进医疗保障城乡一体化进程。要逐步提高城镇职工基本医疗保险待遇，建立门诊统筹，解决部分城镇集体企业未参保职工基本医疗保险问题。进一步完善被征地农民基本生活保障制度，根据景宁经济发展状况和财政承受能力逐步提高保障标准，按照确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的要求，切实做到“征地必保、即征即保”。要进一步规范定点医疗机构和零售药店的医疗服务，加大医疗费用审核及违规医疗行为的查处力度；继续落实处理好景宁城镇集体企业部分未参保职工基本养老保障问题；积极探索养老保险关系转移、衔接的有效措施，切实解决参保人员流动时养老保险关系的接续问题。要进一步推进社会化管理服务工作，拓展社会化管理服务内容，不断完善养老金社会化发放的管理。根据县编委《关于完善社会保障办事机构管理体制的意见》为指导，以乡镇劳动保障服务网络为抓手，有效推进各类社会保险制度和资源的整合，加强人员培训，强化干部队伍建设，创优服务窗口，完善社会保险经办机构内部控制制度，构建一个机构精简、运转协调、行为高效的社会保障体系，建立社会保障良性发展机制，以更好地服务人民群众。