秦岭的环境保护与对策

秦岭是中国南北方的分界线，生物资源丰富，动植物复杂多样，被誉为“世界生物基因库”。秦岭主要处于陕西境内，对陕西的生态环境和社会经济发展的影响最为直接，故陕西对秦岭的保护责任不容推卸，也是宝鸡西安咸阳杨凌的水源涵养地。搞好这一地带的环境保护，事关陕西生态环境状况的全局和陕西经济可持续发展的整体利益。

一、造成秦岭环境破坏的主要原因；

（一）保护环境与贫困山区群众经济发展违背与地方政府小经济思想的的阻挠。

山区通常是贫穷、落后的地区，山里人维持正常生计也不得不“靠山吃山”，在山上种地、伐木、打柴、采药、放牧，甚至不惜毁林开荒和乱砍、乱伐、乱挖、乱猎等行为便自然发生。各级地方政府为了发展自己的小经济不惜以环境污染为代价。使环境污染在一些地区合法化。加快了环境的污染。

（二）秦岭环境治理的复杂性

首先，目前这一地带在地方行政管理上分属三市、16县、80多个个乡镇，在产业、行业管理上又涉及农业、林业、矿产、国防工业、民用工业、旅游业及工商管理等多个方面。各自为政、条块分割的管理使环境监管无法形成合力，特别是这几年的秦岭旅游热，让更多的地方政府看到了这块蛋糕的经济价值，为了达到发展自己经济的目的，对一些环境污染为题视而不见，有些更是纵容本地企业进行国家命令禁止的开矿等高污染企业开工建设。各级政府更是以几何式的速度发展自己的旅游，开工建设自己的旅游设施，各自为政导致秦岭的环境问题越来越严重。

（三）旅游热导致秦岭很多原始的森林生态区域遭遇人为地环境破坏，必定森林旅游区是有它的承载上限的。

二、对保护秦岭的几点建议

（一）实行局部生态移民

作为关中水源涵养地也面临着严重的污染和水源枯竭。如从潼关到宝鸡，绵延几百公里的北环山带里，原有的汇入渭河或其支流的150余条河流，现已多数干涸、断流，仅存的沣河、灞河、黑河、浐河以受潼峪河、柳叶河、罗夫河、葱峪河、罗纹河、沈河、零可、戏河、涝河、石头河、磻溪河等河流的水量也锐减或被污染。我建议，由省政府牵头组织专家和各有关管理部门参与的调研团，对这一地带进行认真、细致地考察和调研，拿出能从根本上解决问题的治理、保护方案。在这个方案中，首先应考虑实行局部的生态移民，即在生态敏感、脆弱地带，迁出所在居民，把他们安置于山外平原地区进行生产、生活，其中应包括国家森林公园、部分省级森林公园、8条绿色走廊和部分蓄水工程及旅游景点附近的部分居民。具体什么范围和哪些人，以及如何安置可以在普查、调研之后确定。我提出这一思路的理由是：

1、可以从源头上彻底解决敏感、要害地带的生态环境污染和其他环境危害问题当地居民生活、生产于山林、水源地附近，势必给生态环境造成负面影响。

2、可以取得明显的社会、政治效益山区农民通常是最穷困的农业人口，是政府扶贫攻坚的主要对象。

3、实行局部生态移民具有可行性移民固然难度较高，特别是需要花费巨额搬迁、安置资金。但可以得到明显的社会和政治效益。

（二）设置秦岭管理特区政府，统一行政，统一环境监管和经济开发或者直接建立秦岭自治区政府

管理上的条块分割、各自为政是该地带生态环境保护和治理的难题之一。行政管理的多头化和管理部门的多元化，使得在实施环境监管上，因管理环节过多，管理权限交错，导致管理衔接故障和管理效力的中途损失，也容易给地方保护主义及推诿、扯皮等消极作风造成机会，使本来就不强的环保监管力量分散化和弱化。因此，我建议，省政府应考虑设立“秦岭管理特区政府”，以统一行政，统一秦岭环境监管和经济开发。这样做的好处是：

1、可以改善监管不力的状况。谁都管，往往是谁都不管，谁也管不好，设立生态特区后，统一行政，责任明确，使监管漏洞更小，监管衔接，协调更密切，消除监管分力、阻力，增强监管效力，以改善这一地带在环保监控、管理上因条块分割、各自为政形成的监管不力状况。

2、有利于产业结构调整，增强经济开发的科学性这一地带必须进行产业结构的调整，使产业趋于环保化，才能从根本上解决这一地带的生态环境保护问题。

3、有利于提高经费使用效率。陕西是个经济欠发达的省区，用于生态环保的经费非常有限。目前管理的多头化导致经费的分散化，使有限的经费发挥的作用更为有限。从表面上看，目前的环保、林业、矿管、国土资源管理部门和三市16县的地方行政部门都在参与这一带的生态环保，理论上的设计是分兵合力，齐抓共管，合计用在这方面的经费确实不算少。但事实上的结果并不令人满意。

如果上述建议可行，我建议特区直接归属省政府管辖，行政级别建制定为县级或者地级市较为妥当。因为毕竟人口过少，地域面积也不能与现在的市、县相比。因直属省政府，级别虽为县级，但与省政府的上下沟通和财政支持的渠道是直接的，故仍不影响其权威性和管理效能的发挥。在管辖范围上，我们建议，可以将秦岭北麓山线里外各三四十公里的区域划其归属。山外界线中西段宜以环山公路为北界，东段以近山公路为北界；山内宜包括林场、景区、矿区、园区、旅游区、绿色走廊和蓄水工程在内的浅山区范围。农业区设乡、村管理，重要出山口的繁华区可设镇管理；环保、林业、工矿业、第三产业及其他社会事业设局管理。由于临潼骊山为秦岭山脉的断裂带，实际上游离于秦岭山系之外，故可不划归特区，仍由原系统管理。　（三）加强产业环保监管，调整产业结构，走产业绿色化和绿色产业之路

目前，这一地带的产业以农业和林业为主，兼以国防工业、民用工业、采矿业、采石业以及旅游、休闲服务业等。农业中以传统种植业为主，果业、特色种植业、畜牧业等特色农业不发达，仅作为家庭经济的副业存在。产业结构调整的基本思路应是：严格限制工业、采矿、采石业和传统农业，大力发展林业、观光农业、生态农业、畜牧业以及特色种植、养殖业等绿色产业。

1、将国防工业纳入环保监控范围。

2、限制民用工业，并严格环保认证制度，这一地带民用工业并不多，但污染却不可轻视。

3、对采矿业、采石业实行关、停、并、、严厉整改这一地带乱挖乱采现象。4.整顿和规范旅游、休闲服务业，近些年，随着城乡人民生活水平的提高，环山带及其与大中城市间交通状况的改善，环山带的旅游、休闲业迅速发展起来，特别是近邻大中城市地带的农家乐型饮食、休闲、垂钓、烧烤等项目遍地开花。要注意如下问题：

一、是发展要有计划、有节制地进行，应严格控制乱开发、乱建设、乱排放“三废”等行为。

二、是合理定位项目内容。这一地带的旅游应以生态旅游、林业观光、景区观光、农业观光为主。

三、是休闲服务业应控制在山外地域，不许进入山区特别是林区、景区。

陕西太白山自然保护区管理局