欠发达地区工程建设领域长效机制建设的实践与研究

【摘要】在经济欠发达地区工程建设领域政府投资项目建设中，丽水市和景宁畲族自治县结合本地实际，形成了一些比较好的做法和经验，如推行项目审批“7＋X”协调制度、实施重点项目跟踪监督机制、优化项目建设外部环境等方面取得了一些经验；同时针对当前政府投资项目建设过程中存在的主要问题，我们提出了加强风险评估、规范决策审批、加大考核力度、强化监管责任、完善工程竣工决算等五个方面长效机制的对策建议。

【关键词】欠发达地区工程建设领域长效机制建设实践与研究

浙江省是全国发展速度最快，开放程度最高、投资环境最佳的地区之一。丽水是浙江经济社会发展欠发达地区，资料显示，2011年丽水市人口约占浙江全省总人口的4％，但国内生产总值占比不到2.5％。其中景宁畲族自治县是浙江省6个欠发达县中经济发展最滞后、生态保护任务最繁重、地理位置最偏远、群众生活最困难的重点欠发达县。

一、本地区工程建设领域长效机制建设的现状。

近年来，全国各地尤其是经济欠发达地区为了加快经济发展十分重视政府投资工作，投资增长的速度超过GDP增长的速度。2011年丽水市实现地区生产总值784.4亿元，年均增长12.7％，其中固定资产投资1581亿元，同比增长25.5％。其中景宁畲族自治县2011年地区生产总值32.17亿元，同比增长12.1％，全县固定资产总值21.17亿元，同比增长26.1％。在固定资产投资增长速度较快的进程中，丽水市及景宁县在工程建设领域形成了一些比较好的做法和经验。

（一）、推行项目审批“7＋X”协调制度，项目审批决策明显规范。

1、推行丽水市项目审批协调机制。近年来丽水市围绕“绿色崛起、科学跨越”的总要求，列入全市重大投资项目前期工作责任制的项目，特别是需要市直部门审批的市（区、县）重大项目，以及市委、市人民政府确定的其他项目，需要协调解决的问题需要各部门单位沟通协调予以解决。因此对项目审批涉及用地预审、环评、立项、设计等行政审批过程中，遇到影响项目前期工作进程的综合性问题，以及单个项目协调领导工作小组在推进项目前期工作过程中遇到的突出问题我们在项目前期协调过程中探索了一定的经验并形成一系列项目审批协调机制。

2、景宁县推进“7＋X”协调制度。景宁县在推进项目前期工作中结合实际修改完善了《景宁畲族自治县重大项目前期工作协调制度》，简称“7＋X”协调制度。“7”指的是县发展和改革局、财政局、国土资源局、建设局、环保局、林业局及水利局七个常设单位，“X”指的是项目建设单位。近年来，景宁县充分发挥“7＋X”协调制度作用，对交通、能源、工业、新农村建设、城市建设、科教发展、文化设施、卫生事业、环境保护、资源开发、信息通讯等重大项目进行谋划、论证，对项目审批过程中可能遇到的土地、资金、规划等要素制约进行研究和探讨，进一步规范了项目决策程序。目前，“7＋X”协调制度已从推进项目决策审批环节向协调和解决项目建设过程中遇到的困难和问题延伸，进一步促进了项目建设管理的规范化水平。

（二）、实施重点项目跟踪监督，廉政风险防控能力明显增强。

1、健全监督协调机制。市（区、县）纪委、监察局组织有关监管部门，组成监督小组，对全市在建的重点工程进行跟踪监督，主要对业主和监管部门职责履行情况、施工单位和监理方人员到位情况、合同履行情况、资金管理使用等方面进行动态跟踪监督检查。

2、加强标前标后管理。组织协调监管部门，对一些重大工程项目的招标文件编制进行审核，规范招标文件编制行为。严格执行工程项目施工、监理班子成员押证制度，确保管理人员队伍稳定和上岗到位率。加强政府性投资项目标前预算价和竣工决算审计力度，遏制“低价中标、高价结算”现象。

3.推进项目诚信体系建设。在政府门户网站设立项目信息公开专栏，同时发改、建设、国土、水利、交通、经贸等6个职能部门都建立了项目信息公开和诚信体系网页，与上级部门的网站进行有效链接，全市（区、县）项目诚信体系建设得到加强。

（三）、创新投资工作体制机制，项目建设外部环境明显优化。强化政府投资项目管理，加快公共财政建设，对于加快推进城乡一体化、促进经济社会科学发展具有重要意义。近年来根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]第20号）和《浙江省固定资产投资管理暂行办法》（浙政发[1998]第2号）等文件精神针对项目决策、设计审查、工程招投标、施工管理、工程决算审核五个重点环节，研究制定了一批预防工程建设领域腐败问题的规范性文件。例如丽水市相继出台了《丽水市政府投资项目管理实施办法》、《丽水项目推进考核办法》等一系列制度。同时景宁县也相继出台了《景宁畲族自治县政府投资项目管理办法》、《景宁畲族自治县政府投资项目资金管理办法》、《景宁畲族自治县项目推进工作考核办法》、《景宁畲族自治县招投标管理办法》以及招投标中心的操作管理制度45项，加强工程建设项目监管，形成以制度管权、按制度办事、靠制度推进工程项目的机制。

二、当前工程建设领域存在的主要问题

（一）、工程建设领域项目建设存在一些社会风险。

工程建设领域固定资产投资涉及到诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整，有可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响，由于这些工程建设事关老百姓的切生利益，对当地的资源开发利用、环境保护及城乡发展都会产生重大的影响。因此如何开展重大社会稳定风险评估工作，化解社会矛盾促进社会和谐发展就成为当前投资领域严峻而又现实的问题。一旦决策失误，不仅给投资者带来重大损失，也会对社会资源造成极大浪费。如果在投资决策前不进行充分有效的论证，很难保证投资目标的实现。

（二）、工程建设领域要素制约影响前期工作推进。

丽水作为全省经济欠发达地区，“十二五“期间必须加快发展才能与全省同步实现小康社会的目标。丽水市紧紧围绕“绿色崛起、科学跨越”的战略总要求，积极争取国家、省委和政府的大力支持，牢固树立“抓项目就是抓项目前期，抓项目前期就要抓重大项目前期”的发展理念，强化项目用地、建设资金保障和项目审批对接，全力推进项目进程。目前丽水市（区、县）项目前期主要表现为：个别项目没有经过科学、认真论证，审批程序不到位。有的项目设计深度不够、内容不细、质量不高，导致后期施工设计变更较多。

（三）、工程建设领域监督管理工作有待继续完善。

工程建设领域项目的监督和管理是确保政府性投资实施科学管理，优化投资结构，提高投资效益的关键。目前在政府投资项目管理过程中，招投标制，监理制、合同制已经深入人心，一般的项目都能严格执行这三项制度。但是项目法人制、资本金制很多项目未严格执行。主要原因是一些行业主管部门即为建设单位，或者是建设单位和使用单位合二为一，还有一些项目仍然沿用了传统的“筹建办”的模式管理，临时组建班子，项目代建制虽有试行，例如景宁畲族博物馆、景宁民族青少年宫等项目，由于技术力量不足，很难全面推广。

三、完善工程建设领域长效机制建设的对策与建议。

（一）、以防范和化解项目建设风险为目标，进一步推进重大项目风险评估机制。

1、完善项目风险评估制度。对重大事项实施可能引发的社会稳定问题进行先前预测、先前研判、先前介入，并采取切实可行的防范措施，预防和消除影响社会稳定的风险。根据中央和浙江省关于《县级重大事项社会稳定风险评估办法（试行）》要求，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大工程项目建设，都要列入社会稳定风险评估范围，而且应当把社会稳定风险评估作为工程项目可行性研究的重要内容。为此，丽水市结合中央及省市有关文件精神制定《丽水市重大事项社会稳定风险暂行规定》，同时景宁县也出台了《景宁畲族自治县重大事项社会稳定风险评估实施方案》，针对重大政府投资建设项目进行合法性、合理性、可行性和可控性评估。

2、充分利用风险评估结论进行重大项目决策。重大项目风险评估结论作为项目决策的重要依据，评估报告认为决策存在高风险的，应当暂缓实施或者调整决策方案。例如2009年丽水市政府提出将中山街改造为步行街，该项目在风险评估过程中存在停车难、影响南北交通、加大周边交通压力，而且物流配送不便，施工期间影响经营等现实问题，如果强行实施可能会引发群体性事件，有违改造初衷，因此建议暂缓实施；如果存在中风险的，待采取有效的防范、化解后，再作出实施的决策。例如景宁县府前广场改造工程对景宁城市发展，城市品味的提高以及对景宁社会经济发展都有十分重要的意义，但是该工程房屋拆迁补偿项目可能引发不利于社会稳定的综合风险为0.42，风险程度中等，意味着项目实施过程中会出现部分“钉子户”，有可能引发一般性群体性事件，因此我们要加强对项目实施过程中可能出现的部分群众矛盾冲突的防范，随时戒备可能出现的风险发生；存在低风险的，可以作出实施的决策。

（二）、以破解政府性投资项目要素制约为目标，进一步规范项目审批决策服务机制。

1、进一步修改完善项目前期协调机制。在工程建设领域受土地、资金、政策、环境以及人才等制约了前期工作进展，因此建立健全项目前期工作协调机制成为突破本区域固定资产投资瓶颈的重要工作。项目决策审批是工程建设领域监管工作的首要环节，要进一步完善“7＋X”项目决策管理协调制度，形成项目审批部门联动机制，提升项目审批的效率和规范化水平。

2、进一步完善重大建设项目民主决策制度。在重大建设项目的决策管理中推行专家评议、论证制度。在编制中长期规划和各类专项发展规划，以及策划重大项目和重大投资过程中，实行专家评议制度。政府投资项目要经过符合资质要求的咨询中介机构或相关专家的评估论证。

3、进一步重视项目变更设计和超概算现象。政府性投资项目前期工作由于在决策过程中对立项批复的建设规模、建设内容、建设标准和投资估算等变更频繁，项目变更设计、超概算等现象依然严重。而且项目建设是一项复杂的经济技术活动，需要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，而且一经建成，难以更改。因此要通过公开竞争方式，择优选择资质高、专业技术力量强的项目施工图审查中介机构，提高施工图质量的审查水平，对存在缺陷的施工图进行再次完善，从源头上预防项目设计变更。

（三）、以促进投资工作健康持续发展为核心，进一步加大项目工作考核力度。

1、加大项目推进工作考核。2011年8月9日，丽水是人民政府办公室下发《丽水市项目推进工作考核办法》，目的是为了深入实施丽水市“绿色崛起、科学跨越”总战略，推进全面小康社会和生态文明建设，不断加大项目推进工作力度，保持固定资产投资持续稳定增长，促进丽水经济又快又好发展。其中考核内容包括固定资产投资目标、重大建设项目前期工作责任目标重点工程形象进度责任目标。本制度通过对丽水9个县（市、区）政府、丽水开发区管委会以及市级负有行业指导和管理职能的8个部门进行考核，按照工作每年评出综合优秀奖和单项优秀奖，进一步推动丽水市经济社会加快发展。

2、推行政府重大投资项目公示制度。与群众密切相关、社会舆论高度关注的项目，在决策前就项目实施的必要性、建设时序和建设方式通过网站、电视或规划展览等方式向社会进行公示，征求群众意见，群众的合理化建议将作为项目是否批准的重要条件。努力提高工程项目决策的透明度，促进项目决策更加规范化、民主化、科学化。

3、推行季度经济工作分析例会等制度。为确保投资持续健康发展，2012年丽水市市委、市政府认为要确保实现固定资产投资增长15％【即416亿元】以上的目标，因此市委市政府确立每个季度召开经济工作例会分析制度，特别是对全市（区、县）固定资产投资及重大建设项目前期工作进行分析研究。要坚持和完善“四办”联动督查机制，严格落实项目进度月报制度，继续组织开展好项目启动周、项目推进月、重点建设项目“百日攻坚”等活动，着力推进一批重大项目和前期工作取得新的进展。

（四）以加强工程项目标后监管为保障，进一步强化监管责任的长效机制。

1.建立健全标后管理的长效机制。出台《建设工程标后管理暂行办法》、《建设市场不良行为记录和公示暂行办法》等管理办法，对工程项目中标后的人员管理、合同签订与执行、质量与安全管理、工期管理、工程设计变更与造价的管理、备案制度等方面作出了明确的规定。发改、交通、建设、水利等行业主管部门要按照各自的职责范围，建立健全工程标后管理制度，在工程施工过程中进行经常化的监督检查，对检查发现的问题要及时进行处理，涉及违法违规的，有关主管部门要进行严厉处罚。

2.建立责任追究机制。严格执行公共资源交易工作责任追究制度，落实业主、行业行政主管部门和有关监管部门对建设项目监管责任制，建立责任追究机制。对行业行政主管部门、业主单位、监管部门、招投标中心等四大主体存在不履行或不正确履行职责问题，加大责任追究力度。

（五）以节约工程项目投资为目的，进一步完善工程竣工决算的长效机制。

1、推行建设项目部门内审机制。工程建设内部审计制度有着其他管理部门不可替代的作用，根据项目建设管理过程中的经验，积极在建设、交通、水利等部门推行内审机制，由行业行政主管部门组织专业人员对项目竣工进行内部审计，建立健全内审工作流程，切实从项目谋划、招投标实施、设计变更、资金拨付到竣工验收整个过程加强对项目建设投资的控制和管理。

2、严格执行工程竣工验收制度。工程竣工验收要严格按照规定的程序进行，在有关部门的监督下，按照国家有关规定和技术标准开展竣工验收工作，将工程质量作为工程竣工验收的重要内容，抽取有实力的专业技术专家对工程进行竣工验收，对抽检的样本进行客观的质量鉴定，对工程的质量有个客观、公正的评价。

3、严格执行竣工结算审计制度。竣工结算应该是对项目施工合同执行及项目变更的真实反映，由于存在部分施工单位为谋取高额利润，编造虚假资料，虚报工程量、高套定额和高报单价等现象，结算审计能防止舞弊行为发生，减少资金流失。加强对工程项目跟踪审计力度，凡是政府性投资项目的竣工决算，业主一律凭审计部门审定的金额进行工程款结算。没有经过审计的建设项目，不得付清工程尾款，不得办理竣工验收手续，不得报批竣工决算。

总之，近年来丽水市及景宁畲族自治县在工程建设领域形成了项目风险评估、项目推进考核、市（县）领导联系、“四办”联合督查、前期工作协调和季度工作例会等行之有效的机制和制度，要继续坚持实施和深化完善，同时要结合不同发展阶段的不同需要，进一步寻找管用的办法，努力实现机制体制建设的规范化，实现项目管理的常态化，为投资平稳有效增长提供制度保障。