“贷款修路，收费还贷”政策解读

“贷款修路，收费还贷”是国人皆知的我国公路建设与运营管理政策，是在中国所有公路收费站可以看到的宣传标语，也是中国受质疑最多、谴责最多、不理解时间最长的政策。

“贷款修路，收费还贷”政策源于1981年，源于广东省，源于国道107广深线东莞中堂大桥全国首个路桥收费站。该大桥由香港商人霍英东等人投资，首开“以桥养路，以路养路”之先河。

1984年，国务院第54次常委会正式决议，实施“贷款修路、收费还贷”。

1988年，交通部、财政部、国家物价局根据《公路管理条例》，联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，2004年11月1日，中华人民共和国《收费公路管理条例》正式实施。

公路收费有法可依、有规可循，为何从1984年至今28年时间，“贷款修路，收费还贷”政策一直不被国人接受、认可，非议之声此起彼伏，要求停止收费，取消收费公路政策之声一浪高过一浪？

依笔者拙见，“贷款修路、收费还贷”政策的确有不合理之处，有关政府还贷公路与经营性公路政策的差异就极为不合理，有杀贫济富之嫌，这是导致该政策遭受谴责、不被接受的政策原因或先天因素。

其次，先斩后奏、由《规定》到《条例》经历了长达20年的时间，《条例》中仍存在许多不合理、不科学、不符合实际，对重大疑难问题采取回避态度。如收费期限终结尚未还清的贷款如何处理？收费职工如何安置？后期公路养护费用由谁承担等等，结果导致收费期限届满或提前终止收费的公路，尚未还清的贷款无人清偿，只好由其他收费公路承担或者干脆继续收费，超期收费，直至贷款还清。撤站后的收费职工无人接管，结果只能压到其他收费公路头上。撤站后的公路养护费用无人承担，地方政府就借新建公路征地拆迁、使用地方道路运输材料之机，大肆向公路建设单位索要补偿款、赔偿款、赞助款、摊派费、募捐款，搞的地方公路建设与运营管理单位苦不堪言。

第三，地方政府配套资本金不到位，迫使企业过量使用贷款。这一现象被中央工程建设领域突出问题治理领导小组称为地方政府“空手套白狼”；国家审计署在多次审计报告中也明确披露了地方政府项目资本金不到位问题，但从来没人理会。

第四，地方政府及其省级财政、物价、交通部门在确定高速公路通行费收费标准时，忘记了省级政府项目资本金（约占项目总投资24％）没有到位的事实；没有考虑由于国家土地政策、征地拆迁政策、货币政策、物价持续上涨等原因造成的公路普遍超概算，超概算所用的资金全部来自银行贷款；没有考虑公路运营初期收入少、支出大，收入根本不能满足支付利息的需要，日常运营支出、公路大中修支出、收费站改扩建支出、治超站点建设支出、收费系统升级改造支出、还本支出等等大量的支出还是来源于银行贷款。公路建设项目和运营管理过程实际使用的贷款达到了项目总概算投资的110％甚至更多，而确定收费标准和收费年限时仅按照概算总投资的65％计算清偿贷款本息，45％的贷款本息不于理睬，收费标准不包含此贷款，造成收费期无法还清贷款利息，资本金不到位该怎么办，没有法律和制度依据，先天不足导致后天发育不良，就责怪后天没养好、没管好，上级的责任推到下级，公路企业总是哑巴吃黄连，有苦说不出，也不敢说，说出来没人听、没人信。

贷款银行不管政府怎么批复，政府不给资本金更好。贷款越多，利息收入越大。按期还本付息是贷款企业必须遵守的法则，少付一分也不行，迟付一天也不答应，违规者按信用不良论处，所有银行将对不按期还本付息单位亮起红灯，停止继续贷款，更严重者将提前收回贷款本息。政府还贷公路企业时时处于被亮红灯，天天遭受停止贷款的威胁。没有贷款，该类企业就没有生存的希望。

第五，“贷款修路，收费还贷”本身就是地方替中央分忧，企业替政府背负，政府为人民修路的大好政策，利国家、利地方、利人民，可惜我们宣传不到位，致使对该政策的误读误解在全国不断蔓延。抵制该政策成了全国人民的共识，有关部门不解释、不说明，国务院某些部委个别司局级领导不知实情却随意发表超出自己职权范围的表态、做出根本无法兑现的承诺，严重损害了政府的公信力。

一些根本不懂收费公路政策、法规，不了解公路建设与运营管理实际，不清楚公路的属性与规律，不结合中国国情、省情、路情实际的所谓专家、学者、教授、媒体记者火上加油，胡点乱评，总以美国收费公路数量少，收费低为参照抨击中国收费公路，却不知道美国收费公路90％是联邦政府投资，只有10％是银行贷款，而中国只有11％是政府投资，89％是银行贷款，两者根本没有可比性。

这些言论严重误导广大群众对收费公路的认识，诱导全社会走入收费公路认识误区后不能自拔，达到了谬论重复千遍就成为真理的效果。

第六，部分收费公路管理人员自律意识差，做出了有违政策、法规的事情，授人以柄，通过社会各界质询不能自圆其说。

笔者是收费公路职工中的一员，自认为对收费公路政策了解较多，理解相对要多一些，就毛遂自荐，当一回“贷款修路，收费还贷”政策的解读员。

一、为什么要修路？为什么要修高速公路？

大家知道，人们的生活离不开衣、食、住、行，修路就是为了满足人民生产生活中行的需要。据统计，公路承担着全社会75％的货物运输量和90％的旅客运输量。公路是铁路、水路、民航运输的前提条件和后续保障，后三者承担的运输量必有公路的贡献。没有公路，铁路、水路、民航无法独立完成运输任务。也就是说，行离不开公路。公路是全社会的基础设施，也是公益设施，是国民经济各行各业发展前进之腿，是全社会人流、物流的基本通道，是所有百姓都离不开的平台。且必须先有腿、先有通道、先有平台，社会各项活动，人民群众的生产生活才能正常进行，这就是人们常说的公路之国民经济的先行官，所以必须修公路，先修公路，后谋生产、生活、发展、享受。

中国在建国初期的1949年，仅有公路8.07万公里，铺有路面的只占40％，到1959年全国公路里程50万公里，1978年为89万公里，公路密度低，通达程度差，公路等级低，通行能力差，严重制约对外开放、吸引外资，影响对内搞活，阻碍国民经济和地区经济发展，必须加快修建公路。

历史欠账多，社会需求大，对外开放引进外资急迫，国家又拿不出数以几万亿计的资金搞公路建设，“贷款修路、收费还贷”政策较好地解决了国家资金短缺，无钱修路，社会需求急迫，必须修路的矛盾，这一政策能被国家以法律形式固定下来，说明其合理性和必要性。

修高速公路是我国经济社会发展的需要，从改革开放起，中国经济列车以每年两位数的增速向前飞奔，公路作为这一列车的轨道，必须加长、加宽、平坦、踏实才能驼起国民经济列车，支撑其飞奔。高速公路正是加宽、平坦、结实的国民经济轨道。沪宁高速、西宝高速、西铜高速四车道变八车道，正是难以满足飞速增长的车流量需求才进行的，各地开展的公路改扩建、收费站改扩建、服务区改扩建等等，均属此理。公路，要至少满足未来20年的运输需求，所以必须有提前量。多修高速公路就是加长跑道的需要。

此外，由于公路属于社会公益事业，是为全社会各行各业服务的服务行业，修公路在推动内需方面作用巨大，修公路能促进地方经济和国民经济各行各业发展、修公路对抢险救灾、保障人民生命财产安全方面有不可替代的作用，修公路对应对亚洲金融危机、全球经济危机方面功劳卓著。修公路不仅是前提和保障，也是推动和促进，是一把双刃剑，有双向作用力，所以必须修公路，而且必须修等级高、里程长、通达性好、安全、舒适的高速公路。

二、修公路为什么要贷款

前已述及，由于历史欠账多，社会需求量大且急迫，国家和地方财政又拿不出数以几万亿计的资金修公路，只好用别人的钱，用未来的钱。

先给大家算个帐。全国公路通车里程1978年为89万公里，没有高速公路，2011年为389.4万公路，其中高速公路7.4万公里，农村公路345万公里，干线公路46万公里。公路的寿命一般为20年左右，也就是说，1978年前形成的89万公里基本上全部重修了，或加宽、或重铺路面、重铺路基、加固桥梁、隧道，这些都得重新花钱，但并不增加公路里程，沪宁高速、西宝高速四车道改八车道，投资巨大，却不增加公路里程，像这种改扩建、大修、水毁抢修工程非常多，每年投资也特别大，暂按平均每省每年支出50亿元估算，33年31个省区共需资金51150亿元。高速公路每公里按5000万元，需37000亿元，干线公路每公里按300万元，需13800亿元，农村公路每公里按20万元，需6900亿元，以上四笔合计108850亿元。若加上公路养护人员的工资、办公经费（按总投资20％计算），共需资金130620万亿元，这并不是全部。

数以十三万亿元计的公路建设与养护资金需求靠国家财政和地方财政投资，简直不敢想象。靠捐款？靠赞助？无异于白日做梦。

要多修路、快修路、修好路，要提前享受交通的便利、快捷、舒适、安全，不再忍受交通拥堵，弯急坡大，事故频发，提心吊胆上路，承受有去无回的巨大心理压力，贷款修路就成为我们必然的选择。

三、为什么要收费？

既然修路必须用贷款，用贷款就得偿还本金，还得支付利息。那拿什么钱还本付息呢？只能依靠车辆通行费。公路收费权质押是取得贷款的前提条件，按时足额还本付息是贷款时对银行做出的承诺，且有贷款合同、担保合同、质押合同等一系列经济法律文书做担保，甚至有政府相关部门以规费收入为贷款兜底的承诺，银行才会放心的为公路建设贷款。这就表明，不收费就无法获得贷款资金，就不能修路，不修路人们的出行条件就无法改善。

收费是获得贷款的前提，是贷款修路的前提，修路是改善人们出行条件的前提，改善出行条件是社会经济发展和满足人民群众衣食住行需要的前提。

四、为什么要收那么高？

为什么要收那么高？因为财政资金投入太少，不足总投资11％，贷款资金使用太多，已超过总投资89％。要在有限的收费期还清贷款本息，就得收那么高。事实上，若按公路投资成本和贷款实际使用量计算，收费标准会更高。据了解，陕西省修建的沪陕高速每公里建造成本和估算车流量为0.83元（这里贷款只按总投资150亿元的65％即97.5亿元计算，实际资本金只到为18.93亿元，使用贷款131.07亿元，少计算贷款33.57亿元，占计算贷款的34.4％，据此估算成本应为1.12元），最后经过听证会讨论，确定的收费标准为0.6元每车公里，每车公里少收的0.52元不知靠什么来补偿？拿什么还银行贷款本息？公路投资数额巨大，每公里已超过5000万元（平原微丘区双向四车道高速公路），山岭重丘区、双向六车道、双向八车道高速公路每公里投资已超过10000万元。

新中国成立后，每年新增公路6.3万公里（1949—2011年），改革开放后，每年新增公路通车里程9.4万公里（1979—2011年），1988—2011年，全国新增高速公路3217.4公里，仅高速公路年均投资为1608.7亿元。社会上质疑的“全国处处都有收费站、时时都在收费”正能表明处处都在搞公路建设、条条公路都使用了贷款资金，时时都要偿还贷款本息。还能表明，全国各地同时搞公路建设、同时使用贷款资金、同时收取通行费、同时增加老百姓负担，让老百姓感到收费太高，引起老百姓的不满，在宏观控制、稳步推进、综合平衡方面考虑有不周不到之处。

五、为什么要收那么久？

为什么要收那么久？需要建设的公路里程那么长，需要资金那么多，贷款量那么大，如果不收那么久，缩短一半时间，通行费收费标准至少需提高1.5—2倍，缩短三分之一时间，通行费标准需提高1—1.5倍，这样大家更承受不了。

按目前通行费标准和收费期限，中西部地区许多政府还贷高速公路在收费期限内仍不能按期还本付息，原因就是地方政府应该拨付的资本金没有到位、公路超概算投资，公路通车运营初期通行费收入少支出大、公路大中修等四方面因素，过量使用贷款资金。国家连续十多次上调贷款利息，利息支出已远非贷款之初的水平，支付利息还得使用贷款资金；归还贷款本金仍需使用贷款资金。项目贷款年限与收费年限不匹配，项目许多支出无法取得项目贷款，便大量使用流动资金贷款，造成企业贷款换手率极高，工作量极大、风险极大，一旦一笔贷款换手失败，就可能影响整个贷款的换手。

贷款资金已成了公路企业必须依赖的资金鸦片，一旦没有，生不如死！

通行费收入变成了公路企业贷款银行必须依靠的资金食粮，一旦缺粮，必死无疑！

“贷款修路，收费还贷”政策是我国发展公路交通的筹融资手段而非公路建设的目的，公路建设的目的是为国民经济和地区发展服好务，为各行各业发展搭好舞台和通道，为老百姓出行提供便利。

所以说：贷款修路，是向全社会提供畅捷交通，收费还贷，是为政府化解资金难题。

愿笔者的解读能得到全社会对收费公路政策的了解、理解、谅解和支持。