第三章 中国公路疾病建议处方

如果说，一个二十多岁的小伙仍在吃着母亲的奶，你会怎么看？一个高大魁梧的男人，只有借助轮椅才能行动，你会想到什么？那么，一个只有依靠银行贷款才能生存的企业也是否像二十多岁还在吃奶的人？是否像借助轮椅才能行动的魁梧男人？

中国政府还贷公路经营企业正是这种无论多大都不能断奶，无论多庞大都必须依靠银行贷款这把轮椅才能生存的企业。

公路是公益事业，是基础行业，具有高投入、高耗费、高产出、需要高度协调的国民经济必备设施（见笔者《公路是国民经济必备的“四高”机器》，2011年11月30日刊登在”好心情原创文学网站”杂文版百家杂谈栏目），然而多数人只知道公路是高收入，却不知道公路的高耗费，甚至认为是低耗费或者不耗费；知道公路的高产出，认为就是能收很多通行费，却不知道通行费收入并不是公路的产出而是公路投资成本的收回，不知道公路的高产出是国民经济各行业的发展；许多人忘记了公路的基本职能是保障通行，是提供“畅、洁、绿、美、安”的出行环境；忽略了公路就是大家的路，用路是大家的要求，修路、养路、爱路、护路是大家的职责，需要从中央到村委会全部层级政府的支持，需要仕农工商学各行各业的协助。不知道公路是一部交响曲，需要大家共同演奏，硬将担子压到交通行业一人扛，将负担加码后推到公路企业一肩挑，扛不住了，挑不动了，部分地方政府才意识到本不属一人扛的事，才找人一块扛，本不属公路企业肩上的担子，才寻肩共同挑。还有部分地方政府并没有意识到一人扛、一肩挑有什么不对，有什么不好，还在加重。

企业的目标就是赚钱，就是为社会做贡献。企业赚钱的基本手段是提供优质产品和优良服务，获得收支差。企业赚钱的基本工具是自己的资产、资源，通过自己的资产、资源生产符合市场需求、能满足社会需要的产品，提供社会需要的服务。企业的基本特点就是能够自主经营、自负盈亏。

政府还贷公路经营企业的目标不是赚钱，这是《收费公路管理条列》明文规定的，它的目标是筹措公路建设资金，完成本应属于政府财政全额投资的公路建设和运营管理任务。基本手段是通过公路收费权质押获得项目贷款和流动资金贷款，基本工具是公路资产及其附属物，基本特点是无法自主经营，不能自负盈亏。公路资产及其附属物所有权属于国家，不是公路经营企业；公路收费权属于政府，公路经营企业对公路资产仅仅是受托管理、受托收费。哪个公路资产由谁管理，由谁收费，收费标准有多高、收费期限有多长均由政府决定，公路经营企业没有自主选择的权利。

同样，公路投资多大，资本金给多少，何时开工建设，何时建成通车公路经营企业也没有决策权。

而公路投资中需要的贷款、还本、付息责任则全部由公路经营企业承担，公路运营支出、公路大中修、收费站改扩建、服务区改扩建、收费系统升级改造支出负担全部由公路经营企业肩负。

无法自主经营、不能自负盈亏的企业政府和社会逼着其承担自己无力承受的负担，这是权责利不匹配的典型表现。

处方：由中央政府发文，明确政府还贷公路经营企业的权利、责任和义务，将不属于企业的责任和义务剥离到相关部门和单位，达到权责利对等，不能让问题越积越多，矛盾越累越大。具体而言，要从以下几个方面明确政府还贷公路相关管理者、利益相关者的权利、责任和义务。

一、明确公路资产的公益性、社会性、基础性

应明确公路资产为国有资产，所有经营和管理者均是有期限的受托经营和受托管理，公路资产是全社会的基础设施，是公益性设施，是国民经济各行业发展的平台，公路的基本职能是保障人流和物流的出行，公路的最终所有权和管理权始终是各级政府。

二、明确公路项目资本金出资来源和出资比列

应明确公路项目资金来源为各级政府财政资金。在政府

财政资金不足的情况下，允许通过贷款等非财政资金进入公路建设和运营管理领域，但必须对贷款等非财政资金的额度、期限、利率等加以限制。

国网高速公路中央政府资本金不低于40％，中西部省份不低于60％，省级及以下政府资本金不低于20％，中西部省份不低于30％。银行贷款不高于40％，中西部省份不高于10％，贷款期不超过10年，贷款利率不高于同期贷款基准利率。

省网高速省级资本金不低于50％，中西部省份不低于60％，市级资本金不低于20％，中西部省份不低于30％，银行贷款不高于30％，中西部省份不高于10％，贷款期限不超过10年，贷款利率不高于同期贷款基准利率。

三、重新确定政府还贷公路和经营性公路的收费标准、收费期限

修改现行《收费公路管理条列》，将政府还贷公路收费期限由15年、20年改为10年，将经营性公路收费期限由25年、30年改为10年。将现行经营性公路收费标准改为按同类政府还贷公路收费标准不超过80％确定。清理现行经营性公路，将已超过10年的经营性公路通过征收公路调节基金的办法限制其超额利润，并允许过度3－5年后即停止收费交政府管理。对收费不足10年的经营性公路视其经营效益和未来收费状况决定是否征收公路调节基金及征收比列，但经营满10年的，已收回投资的应立即停止收费，对满10年仍未收回投资的，也应停止收费，由政府给予适当补助后收回，免费向社会开放。所需的补助资金可以从征收的公路调节基金中支付。

四、明确公路的管理主体

理顺公路的行政管理体制，将由国有资产管理部门管理的公路企业重新回归交通主管部门管理。

五、明确各级政府、政府各相关部门、相关单位在公路建设与管理方面的权责利关系

明确中央、省、市、县、乡镇、街道办事处、村民委员会等各级政府在公路建设与运营管理方面的权利、责任和义务，明确政府发展改革、国土、交通、水利、水保、地震、林业、环保、财政、文物、公安、铁路、市政等政府部门在公路建设与运营管理方面的权利、责任和义务，明确道路使用者的权利、责任、义务，使全社会拧成一股绳，共同管理好大家的财产。

六、明确政府还贷公路企业的非盈利身份

现行政策相互打架，各相关政府部门和全社会对政府还贷公路企业的身份各执一词，管理与考核指标照抄照搬一般企业，结果总是行不通。政府应明确政府还贷公路企业的非盈利身份，制定符合企业实际和行业特点的管理与考核指标，统一政府各部门和全社会对该类企业的认识。若不能对症下药，病只会越治越多，越治越重，最终可能会导致死亡。

七、科学、合理的制定通行费标准，通行费解决不了的财政必须解决

现行通行费标准多数由于没有考虑地方政府资本金未到位，项目超概、运营初期入不敷出、公路大中修、收费站改扩建等因素，按概算由贷款确定的收费标准和收费期限无法保证收费期满能够还清贷款本息，还不清贷款本息要么只能继续收费要么就强行停止收费，将还本付息的压力转嫁到其他收费的公路头上。收费期满由政府财政拿钱解决是铁定的事实，与其逼着背大包袱还不如主动逐年安排财政资金一点一点解决来得轻松、容易办到。

所以，科学、合理制定通行费标准，将通行费解决不了的资金问题由地方财政主动承担起来是解决矛盾的最好办法。

中国公路发展突飞猛进，成绩裴然，令全世界注目、称颂，人民群众提前享受了快速、安全、舒适的高速公路，生活质量明显提高，但老百姓付出的出行成本太大，老百姓叫苦，公路职工付出了热血和汗水但又被全社会误解，公路职工叫屈，各级政府和相关部门为公路建设和运营管理也操了不少心、想了不少办法，但由于责任不清，政府各部门喊冤，这一切皆源于对中国收费公路的认识不清、体制不明、先天不足，是发展中的问题。发展中出现的问题还需用发展的眼光看待，在发展中寻求解决办法。

笔者用十四篇短文串成中国公路疾病诊断报告，全是笔者自己的观察和思考，其中偏颇之处难免，过激之词难避，盖属一家之言，仅作抛砖引玉，期望更多专家、学者、领导、关注者提出更深邃、更科学的观点和方法，共同促进中国公路行业的健康、稳定、持续发展，让公路成为国民经济和人民生产生活的坚实、平坦、美丽、舒心的舞台。