乳品安全危机四伏的背后

一般来说，生命的基本过程不过是生、老、病、死，而生活的基本需求则是人们常说的吃、穿、住、行。肌体的生长、发育和状态存续离不开营养的维持，不言而喻，维生的营养物质主要来自于“吃”，也就是每天的“开门七件事”——柴、米、油、盐、酱、醋、茶。在中国，无论是哲学、医学还是养生学，自古迄今，人们都把“饮食”置于重中之重的位置上。《汉书·郦食其传》有言：“王者以民为天，而民以食为天。”两千多年来，国人一直把“民以食为天”作为国家强盛、民族兴旺、社会安定、良性发展的基石性理念。然而，社会发展到科学发达、经济繁荣、崇尚文明、依法治国的今天，人们反倒越来越多地受到来自假冒伪劣食品的威胁和困扰。一些不法企业、黑心厂商、无良之徒不仅一次次以卑劣而残忍的手段刺痛公众的心脏和脆弱的神经，肆意践踏国家法律、扰乱市场秩序、挑战社会公德，而且还把罪恶的黑手伸向与千家万户息息相关的餐桌，伸向我们视若珍宝的孩子。自2003年开始，就像打开潘多拉的盒子一样，中国重大食品安全事件接二连三地爆发出来，“地沟油”、“毒酒”、“毒大米”、“打蜡水果”、“劣质饮品”、“染色馒头”、“掺胶面条”、“化肥豆芽”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“甲醛血旺”……这些闻所未闻、带着血腥味的名词让公众感到恐惧、迷茫、愤慨与失望，更为令人痛心的是，我们喂养孩子的是“糊精奶”、“激素奶”、“尿素奶”、“解抗奶”、“三聚氰胺奶”、“皮革奶”……

现代营养学观点认为，牛奶是营养最为全面的理想食品。牛奶中包含了食物的六大成分（蛋白质、脂肪、碳水化合物、维生素、矿物质和水）和食物的三大功能（供给人体热量和能量；供给青少年发育或成人修补损伤的“材料”；维持和调节生理功能）。可以说牛奶含有人类生长发育和维持生命健康的几乎一切必需的比例合乎生理需要的营养成分，并且牛奶汇总的各种营养成分都是优质的。牛奶被人们誉为“白色的血液”。众所周知，牛奶是人们日常生活中十分重要的食品，它赋予人们在一定历史条件下的营养，特别是钙的含量几乎是所有食品之最，国人膳食中钙的供给不足与牛奶的摄入量不无关系。以植物性食物为主的我国饮食模式，不可能满足一些营养素的足量摄取，这些营养素是：优质蛋白质、维生素A、B1、B2、钙、铁、锌、碘。如果每天喝一斤牛奶，它所含的营养素正好能一次性补充上述营养素的不足。牛奶还含有较为丰富的免疫物质和抗体，而用其他食物来补充要比牛奶困难得多。牛奶又是一个很好的载体，通过牛奶科学地添加一些营养素可以满足不同人群对各种营养素的基本需求。

9月25日是世界学生奶日。2000年8月，农业部、国家发展计划委员会、教育部、财政部、卫生部、国家质量技术监督局、国家轻工业局联合发布了关于实施我国“学生饮用奶计划”的通知，拟在全国分步实施“学生饮用奶计划”，自此，我国加入了世界实施“学生饮用奶计划”国家的行列。我国将在二十一世纪实现民族复兴、提高民族竞争力的宏伟目标，而强健全民体质则是实现这一宏伟目标的根本基础和重要内容，推广学生饮用奶计划和全民饮奶计划是提高全民素质的重要举措之一。

但是，面对着我国乱象丛生、危机四伏、丑闻不断的乳品市场，谁还敢冒着贻害子孙的危险给孩子喂养那些来路不明的奶粉呢？！

一）近几年来震惊全国的重大食品安全事件简述：

●“大头婴儿奶粉”事件

2004年第4期《半月谈·内部版》刊发了《劣质奶粉吞噬生命之花》一文，通过独家调查在全国率先披露了安徽阜阳“杀婴奶粉”事件，引起了大众媒体的高度关注与联动追踪。在温家宝总理的批示下，全国掀起清查劣质奶粉市场、确保食品安全的“清剿风暴”。

自2003年开始，一些营养成分严重不足的劣质奶粉肆无忌惮地流入安徽省阜阳市农村市场，3至4月间呈现凶猛泛滥之势。当时，在市场上销售的“伊鹿”等33种品牌不合格奶粉的原料主要来自于浙江省苍南县、泰顺县和福建省福鼎市的十几家厂商。浙江省苍南县人薛师团是制造这次劣质奶粉案的元凶。他在无实际经营地、无食品卫生许可证的情况下，私自加工生产劣质奶粉2000余吨。婴幼儿食用这些劣质奶粉之后，普遍出现持续高烧、腹泻等症状，外观头大，身体瘦弱，面肌浮肿，四肢短小，肚子肿胀，后经医院确诊为重度营养不良综合征。据疾病防控部门权威检测报告表明，在这些奶粉中，主要营养成分蛋白质的含量仅为6.69﹪，远远低于国家标准，“几乎没有任何营养”，“比米汤还差劲”，是引起婴幼儿营养不良综合征的直接原因。据儿科专家介绍，食用劣质奶粉能导致婴儿重度营养不良，全身水肿，体重不增反减，内脏器官功能受损，免疫力下降，如发现和抢救不及时，极易导致死亡。据不完全统计，这次“大头婴儿”奶粉事件，导致170多名婴幼儿出现不同程度的营养不良综合征，其中因并发症死亡10多名。

●“苏丹红”事件

2005年2月18日，英国食品标准署就食用含有添加苏丹红色素的食品向消费者发出警告，并在其网站上公布了亨氏、联合利华等30家企业生产的可能含有苏丹红（一号）的产品清单。截至2月21日，清单上的产品增加到了419种，这些产品包括虾色拉、泡面、熟肉、馅饼、辣椒粉、调味酱等。英国食品标准署随之下令召回上述食品。同年2月23日，国家质检总局部署在全国范围内彻查苏丹红（一号），要求各地质检部门加强对含有苏丹红（一号）食品的检验监管，严防含有苏丹红（一号）的食品进入国内市场。随后，有关部门从调味品、辣椒酱、腌菜、泡菜等众多家庭日常食品中检测出苏丹红成分。当年，“苏丹红”事件迅速演化为举国关注的焦点。

苏丹红（一号）是一种红色染料，用于为溶剂、油、蜡、汽油增色以及鞋、地板等的增光。有关研究表明，苏丹红（一号）具有致癌性，1995年，苏丹红即被确定为致癌物。1996年，我国在食品添加剂卫生标准中明令禁止使用。但在随后的十年里，国家并未出台相关苏丹红的检测方法和标准。也就是说，苏丹红虽被禁用了但却从未检测过。

●“三聚氰胺”事件

2008年6月28日，位于甘肃省兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北省石家庄市三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开调查并上报卫生部。2008年9月11日，卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。9月13日，党中央、国务院对严肃处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件作出部署，立即启动国家重大食品安全事故一级响应，并成立应急处置领导小组。9月14日，卫生部部长陈竺带领有关司局领导及专家飞抵兰州，针对有关三鹿奶粉事件应急处置工作展开专题调研。9月15日，甘肃省政府新闻办召开新闻发布会称，甘谷、临洮两名婴幼儿死亡，确认与三鹿奶粉有关。至此，“三聚氰胺”事件的黑幕被完全揭开。

后经全面深入地调查证明，三鹿奶粉含有超标的三聚氰胺成分，属于有毒奶粉，而“三聚氰胺”的元凶是河北省曲周县农民张玉军。他于2007年初开始销售含三聚氰胺的“蛋白粉”获利，在短短的十个月里生产含有三聚氰胺的“蛋白粉”775.6吨。他的下线张彦章帮其再向包括三鹿在内的多家奶业销售。其合作伙伴高俊杰还自行配制“蛋白粉”高价出售。另一个主凶耿金平向原奶中添加含有三聚氰胺混合物并销售给三鹿集团。

毒奶粉之“毒”在于三聚氰胺，在奶及奶制品中添加三聚氰胺主要是因为它能冒充蛋白质，而食品都是要按规定检测蛋白质含量的。三聚氰胺为纯白色单斜棱晶体，无味，溶于热水，微溶于冷水。低毒，弱碱性（pH＝8）。最主要的用途是作为生产三聚氰胺甲醛树脂（MF）的原料。动物长期摄入三聚氰胺会造成生殖、泌尿系统的损害，导致膀胱、肾部结石，并可进一步诱发膀胱癌。有关专家对受污染婴幼儿配方奶粉进行的风险评估显示，以体重7公斤的婴儿为例，假设每日摄入奶粉150克，其安全预值即最大耐受量为15毫克/公斤奶粉，而根据美国食品及药品监督管理局的标准，三聚氰胺每日可容忍摄入量为0.63毫克/公斤体重。也就是说一个60公斤的成年人每日可容忍摄入量为37.8毫克，三鹿问题奶粉则达到了2563毫克/公斤。三聚氰胺被添加到牛奶中后，在制作的过程中会产生另一种化学物质——三聚氰酸。三聚氰胺与三聚氰酸结合在一起后形成网络状结晶。这种结晶微溶于水，吃到人体中遇到胃酸时会溶解开来，但是排到尿中之后两种物质再次结合，因为排尿的肾小管非常纤细，所以这些网络状的结晶可能堵塞肾小管，随着结晶在体内更多地蓄积，如不能及时排除，积累到一定程度后就形成结石，给肾功能带来极大的损害。婴幼儿的肾小管相对于成人要细得多，更容易造成阻塞，而且婴幼儿的主食是奶粉，摄入量多，再加上有些家长不注意给孩子多喂水，蓄积在体内的有害物质更多，另外，婴幼儿不能准确地表述自身的感受，因此更容易出现结石。

●“皮革奶”事件

2009年3月18日，浙江省质监局根据知情人的举报从该省金华市晨园乳业生产的8个批次含乳饮料成品、半成品中检测出“皮革水解蛋白粉”成分，涉及到的乳制品主要为标称“浙江金华市晨园乳业有限公司”生产的“晨园”牌甜牛奶乳饮料、AD钙奶乳饮料、乳味饮料和“阳光田园”牌乳酸饮料、高钙乳酸菌饮料、甜牛奶乳饮料，生产批号大都为2009年2至3月间生产的。

那么，什么是皮革水解蛋白呢？就是用皮革的下脚料甚至是动物的毛发等物质经过水解生成一些粉状物，在这种粉状物中，蛋白质含量相对较高，因而人们称之为“皮革水解蛋白粉”。旧皮衣、皮鞋、手袋、沙发等废旧皮革制品或是皮具厂的边角碎料，经过清洗与浸软，加入石灰和盐酸，再经过高温长时间熬煮，皮革中的胶质就会溶入水中，再加入双氧水漂白，然后将溶液冷却，提炼出来的就是“皮革水解蛋白”。卫生部曾明令禁止以水解蛋白为原料生产加工乳制品。“皮革奶”就是用皮革水解蛋白生产出来的乳制品，是一种类似于三聚氰胺的物质，添加到乳制品中的目的是提高产品蛋白含量。从技术层面上讲，皮革水解蛋白粉是对人体健康无害的，但是在生产这些蛋白粉的过程中，经常会有一些重金属掺杂其中，如果被肌体吸收、积累，极有可能会导致中毒甚至造成幼童死亡。

农业部奶及奶制品质量监督检验测试中心检测员李长皓认为，现在的皮革水解技术在不断地提高，“如果是用皮革‘鞣革’工艺，包括鞣制、染色等中产生的下脚料，就可能含有一些重金属。”据相关资料显示，这类皮革水解蛋白中含有重金属铬，如果被人体吸收、蓄积，可能导致关节疏松、关节肿大，造成人体重金属中毒，甚至导致儿童死亡。因此它只能用于生产工业明胶，不能用于加工食用明胶。不法厂商利用这种皮革水解物，加入浓缩鲜奶精、香兰素精和甜味素等物质，经过喷雾改造后生产假冒乳制品。

●“三聚氰胺”重现事件

2010年1月底，贵州省卫生厅发布“黑名单”，确定上海熊猫乳品有限公司、山东淄博绿赛尔乳品有限公司、辽宁铁岭五洲食品有限公司和河北唐山乐亭凯达冷冻厂的部分产品存在三聚氰胺超标问题。经有关部门查证，这些食品使用了2008年未被销毁的问题奶粉作为原料。

●“瘦肉精”事件

2011年3月15日，央视《每周质量报告》特别行动节目曝光了双汇在食品生产中使用“瘦肉精”猪肉，市场顿时哗然。新闻曝光的济源双汇食品有限公司位于河南省济源市，以生猪屠宰加工为主，拥有自己的连锁店。销售人员介绍，店里销售的猪肉基本上都来自济源双汇，严格按照“十八道检验”而正规生产的，然而，十八道检验并不包括“瘦肉精”检测。农业部日前发布消息，河南全省生猪“瘦肉精”排查已基本完成，从实际情况看，河南发生的“瘦肉精”案件是个别县市的少数人明知禁用仍违法生产、销售和使用而引起的，属于个案。

据专家介绍，“瘦肉精”是一种白色或类似白色的结晶体粉末，无臭，味苦，学名叫“盐酸克伦特罗”，是一种肾上腺类神经兴奋剂，可用作兴奋剂药物，并可应用于治疗哮喘。由于本品化学性质稳定，加热到172℃时才能分解，因此一般的加热方法不能将其破坏。这种药物胃肠道吸收快，人或动物服用后15至20分钟即起作用，作为兽药或禽畜饲料添加剂，则属于违禁品。生猪食用之后，在代谢过程中能够促进蛋白质合成，加速脂肪的转化和分解，可使瘦肉率提高10﹪以上。“瘦肉精”主要分布于动物肝脏，肌肉中含量较肝脏低得多。这类猪肉肉色特别鲜红，后臀肌肉饱满，肥肉特别薄。人摄入“瘦肉精”之后，在体内存留时间较长，其不良反应主要有：可引起心率加速，特别是原有心律失常的病例更易发生心脏反应，可见心室早搏、ST段与T波幅压低，还会发出肌肉震颤，引发四肢、面颈部骨骼肌震颤，尤其是交感神经功能亢进的病例更易发生。此外，还可引起代谢紊乱、血钾降低，对心率失常、高血压、青光眼、糖尿病、甲状腺机能亢进等疾病的患者能造成更大的危害。

●“甲醛血旺”事件

2011年3月17日，重庆市工商局的执法人员在九龙坡区含谷镇华新村一处农舍查获了2000公斤待售血旺，这些血旺每公斤含甲醛量为100毫克。工商部门责令生产者停止加工生产，并紧急通知对全市所有超市、农贸市场销售的血旺进行严格检查。据知情人透露，血旺中掺入甲醛之后，不但外形好看，吃起来也更劲道，所以在市场上大行其道。重庆市工商局有关负责人坦言，市场上究竟有多少血旺是合格的，多少是含有甲醛的，无法精确掌握。

二）乳品安全事件拷问政府监管的到位和力度

近年来，随着改革开放的逐渐深入和经济政策的不断宽松，社会主义市场经济表现出前所未有的活力与繁荣，经济增长的速度和势头不断加大而强劲，人民群众的物质生活也随之愈加丰富。与此同时，受巨大经济利益的驱使，一些私欲膨胀、牟取暴利、泯灭良知、为非作歹的不法之徒也混迹其间，泥沙俱下，鱼龙混杂，致使关涉13亿人民群众生活质量和健康安全的市场，日渐成为全民关注的焦点，任何一丝一毫的风吹草动，都会在平静而安稳的日常生活中引起不小的波澜。一方面，随着市场规模的不断扩大和多种经济的飞速发展，整顿和规范市场经济秩序加大了政府职能部门的管理难度，另一方面，我们所面临的复杂而无序的现状也在拷问政府监管的到位和力度。回顾近八年来波及全国的重大食品安全事件，尤其是牵涉到千千万万少年儿童的乳品安全事件，我们有必要进行深层次的分析和理性反思。笔者认为，主要在以下四个方面，体现了政府监管的缺失和柔性：

1）形同虚设的“准入门槛”2009年2月，在“三聚氰胺”事件被披露大约半年后，千呼万唤的《食品安全法》方才出台。在此之前，对食品生产经营准入把关的是《食品卫生法》，但《食品卫生法》涵盖面广、针对性弱、操作性不强、惩处力度不够；食品卫生标准很少采用国际标准，不能满足食品卫生监管的需要，而且与之配套的实施细则和相应的法律法规缺少及时地跟进，这在一定程度上也影响了法律的实施效果。

再者，一些地方的领导重当地的经济发展、轻食品安全卫生，把食品行业视为地方的财源，存在“经济要上，大盖帽要让”、“先发展，后规范”等错误思想，对食品卫生监督管理不够重视，有的甚至阻挠执法，致使很多“三无”（无食品卫生许可证，无健康证，无营业执照）产品堂而皇之地流入各地市场。2004年，安徽阜阳劣质奶粉事件被曝光后，人们将注意力投向了这些劣质奶粉的造假源头，有记者循着“黑名单”上的厂址追根溯源，发现在浙江省苍南县、泰顺县和福建省福鼎市的“闽浙金三角”居然分布着30多家劣质奶粉生产厂家。当时，苍南县一共有7家规模较大的乳制品企业，其中4家在“黑名单”上榜上有名，其他3家也存在着大量生产劣质奶粉的严重问题。尽管这些不法企业在大量制造“黑心奶粉”，但办公室的墙壁上却挂满了各种“金字招牌”。在紧邻苍南县的泰顺县，为了加快当地的经济发展，政府一再加大招商引资力度，对许多到这里投资办厂的“外商”奉若上宾，而且还提供了种种优惠条件。泰顺县14家生产伪劣乳制品的企业，就是从苍南县过来的。记者在调查中发现，关乎人命的《食品卫生许可证》等证件，在这里成了招商引资的筹码。福建省福鼎市的劣质奶粉生产企业，也都无一例外地拿到了加工奶粉的有效证件。福鼎市贯岭镇拥有4家乳制品企业，在当地镇政府与企业所签的协议中，赫然写着：未办土地手续前，先开工建设厂房，如有关部门干涉，由甲方负责协调。在这样一个面积不大的区域内，伪劣奶粉的生产之所以能够颇具规模，与这几个地方只顾招商引资上项目却疏于甚至放弃行政监管有着直接的关系。

由此即可窥见一斑，国内食品行业在企业注册、卫生许可、质量检验、市场准入、市场监管等一系列流程中都存在着诸多安全漏洞。直至2010年9月，国务院办公厅才开始发布《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》，要求严把生产准入关，加大对非法生产经营乳品行为的打击力度。随即，国家质检总局也出台了《乳制品生产许可审查细则》、《婴幼儿配方乳粉生产许可审查细则》，要求所有乳品企业重新申请生产许可证，没有按期领到生产许可证的企业将被责令退出市场。2011年4月2日，国家质检总局新闻发言人在新闻发布会上表示，截止到3月底，全国乳制品及婴幼儿配方乳粉企业生产许可重新审核工作已全部结束。全国共有1176家乳制品企业（含145家婴幼儿配方乳粉企业），其中643家通过生产许可重新审核（含114家婴幼儿配方乳粉企业），通过率不到55％，107家停产整改，426家未通过审核。现在“各地质监部门正依法注销未通过审核企业的乳制品生产许可证，未通过审核和停产整改的企业一律停止生产乳制品。”据介绍，国务院办公厅发出《关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》后，由工信部、国家发展改革委、质检总局三部门牵头进行乳品行业项目（企业）审查清理及生产许可证重新审核工作。通过重新审核的企业方可继续生产销售乳制品及婴幼儿配方乳粉，同时也将有一批达不到要求的企业被强制退出婴幼儿乳品市场。由于以往市场准入审核流于形式，把关不严，监管不力，门槛过低，导致企业盲目扩张、非法生产经营泛滥、产品质量低劣、市场秩序紊乱现象一直严重存在，中国乳制品工业协会理事长宋昆冈认为，“肯定会有一批企业被淘汰，最少得淘汰三成。”

2）各自为战的“政出多门”在我国，食品卫生安全监管和技术保障体系不能说不完备，此项管理广泛地牵涉到农牧、质检、工商、卫生、商业、药监、城管、出入境检验检疫等众多职能部门，他们都赋有管理食品安全问题的职责和权限。农业部门重在食用农产品安全管理与监控，质检部门重在进出口食品卫生管理与食品质量安全监督，工商部门重在把好食品市场准入关、开展市场常规监管……再者，过去有关食品安全方面的法律法规则散见于《食品卫生法》、《产品质量法》等几十部法律法规中，没有一部统一的法规能够涵盖食品从农田到餐桌的一系列环节。

在实际操作过程中，尽管已经明确地方政府对辖区的食品安全卫生的监管负总责，在政府的统一领导下，根据食品卫生法的规定，以卫生行政部门为执法主体，相关部门各司其职、各负其责，避免多头执法、交叉执法和执法不到位现象的发生，但现实情况却是政府缺少前瞻性、缺少统筹规划、协调不及时、监管效率不高，对重大食品安全事故反应迟钝、被动挨打、疲于应付、措施不得力。有关部门之间职责分工不清，职能交错，各自为战，没有形成应有的合力。监督、监测力量不足与人力、物力、财力极大浪费现象并存，有的对食品抽检结果结论不一致甚至相互矛盾，食品卫生安全信息多头发布，有些甚至内容失实。有的严重存在着管理缺位的现象，有的还存在着“鸡多不下蛋，人多瞎胡乱”的去责任化思想。食品卫生安全工作捉襟见肘、漏洞百出，一些执法者缺少职业素质，行为不规范，执法不严，违法不究，甚至于以权谋私、贪赃枉法。工作中不断出现政出多门、力量分散、体系“冲撞”、监管漏洞、推诿扯皮、失职渎职等问题。另外，消费者的法律意识不强，缺少食品卫生安全知识和有关的法律知识，缺少清醒的自我保护意识，普法教育流于浅表，同时公众极少能够全面客观地了解食品卫生安全状况，不具备知情权，当然也无法积极主动地参与食品卫生安全的监督管理。

奶业资深人士王丁棉先生认为，监管部门的工作思路有待改进，目前国内的质监部门大多是一种上级安排、下级执行的“一阵风”式突击检测，“雷声大雨点小”、“雨过地皮干”，缺乏监管的制度化、连续化和常态化。“一头猪，七八个部门管不活；一瓶奶，十几个部门管不了，说的就是这种尴尬。”

2003年7月，安徽省阜阳市的工商部门就陆续接到了因食用劣质奶粉而导致婴儿营养不良的投诉，并随之展开了调查。2004年1月12日，工商、质检等部门专题向市政府做了汇报，分管副市长作出批示，市府秘书长立即召集有关部门研究，展开专项整顿，并清查出33种不合格奶粉，但由于整顿不到位，清查不彻底，劣质奶粉的销售势头不久就出现反弹，最终导致部分营养不良婴儿死亡的严重后果。据介绍，2003年12月25日，央视七套新闻评论栏目《聚焦三农》曾报道了安徽阜阳个别市场及商家销售劣质奶粉事件，但没有提及毒害婴儿的情况。“报道后，引起了政府的高度重视，但并没有现在反响这么大。”市政府的一位官员说，“至今我们也不清楚，是谁引爆了整个事件。”

“三聚氰胺”事件平息之后，有业内人士提醒监管部门，经销商手中极有可能还存留大量的有毒奶粉，但未能引起足够重视。直到一年后，陆续有上海、西安等地的乳品企业再次涉嫌生产、销售三聚氰胺超过国家标准的乳制品，这才被监管部门查处。

据悉，某大型乳业企业曾出口2500吨乳制品，因产品不合格被国外销售商退回，该企业随后又将这些乳制品在国内市场销售，最终化险为夷、不了了之。

早在2000年8月之前，我国农业部门就针对公众普遍关注的“瘦肉精”问题进行过专项治理，使饲料环节的“瘦肉精”检出率大幅度下降，但十多年之后的今天，“瘦肉精”又仿佛幽灵一般重现人间，这不能不说是食品卫生安全监管的缺位和疲软。

而今，《食品安全法》颁布实施已近两年了，在食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、监督管理、法律责任等诸方面渐趋标准化、规范化、精细化、具体化，但如果政府职能部门缺少高度的责任意识和全面的、高密度的跟进式监管机制，只靠一部法律、几句口号、几次抽检、几次“严打式”的专项治理等等，我国的食品安全形势依然十分严峻。自2009年6月1日《食品安全法》实施之后，“皮革奶”、“三聚氰胺奶”、“瘦肉精”、“甲醛血旺”不依旧死灰复燃、我行我素吗？

3）被动滞后的“标准规范”食品卫生安全标准应该是食品卫生安全法制建设的重要组成部分，是依法监督管理的科学依据。近八年来，尽管我国的食品卫生安全标准也在不断地自我更新和完善，但这些标准和规范还突出地存在着缺乏系统性，缺乏预见性，缺乏可操作性，缺乏与国际标准接轨等问题，很多食品卫生安全标准既不统一也不成熟，加之我国的大多数食品企业还处于规模化、集约化、规范化的起步阶段，特别是中小食品企业的技术水平、管理水平和卫生水平比较低下，在各类食品行业中，还没有完全推行食品良好生产管理规范（GMP）和危害分析关键控制点（HACCP）管理技术去促进企业实现食品生产经营的规范化管理，同时也没有建立健全企业自律、行业管理、政府监管、公众参与的长效机制。因此，对于食品卫生安全标准常常是随意曲解、各行其是、各取所需，甚至是一无所知、自拟标准。可以这么说，我国的不少食品卫生安全标准都是被动出台的，“兵来将挡水来土掩”、“按下去葫芦起来瓢”。有人曾经总结过：安徽阜阳劣质奶粉事件过后，监管部门才想起来检测“蛋白含量”，河北石家庄有毒奶粉事件过后，才着手检测“三聚氰胺”，浙江金华“皮革奶”事件过后，才知道要检测“重金属”……这种“救火式”的标准和规范虽然也能起到亡羊补牢之效，但监管的缺位和滞后却让我们付出了惨重的代价。

早在2000年，国内就有媒体报道广东省出现了在酱油中添加皮革水解物的现象，从此，“皮革水解蛋白”在公众视野里开始浮现。其实，据业内人士介绍，在食品中添加皮革水解物的现象已经存在相当长一段时间了。令人遗憾的是，当时并没有引起有关部门的警觉和深究，也没有把“皮革水解蛋白”纳入到食品卫生安全的风险系统监测范畴。

直到2004年，国家卫生部门在食品卫生监督检查时发现，一些企业以皮革废料等原料，使用石灰、盐酸、双氧水等工业原料生产食用明胶和水解蛋白（作为奶粉原料）。同年5月27日，卫生部发布了2004年第10号公告，明令禁止使用皮革废料、毛发等非食品原料生产食用明胶和水解蛋白；禁止以非食品原料生产的明胶、水解蛋白为原料生产加工乳制品、儿童食品和其他食品。

2005年，山东等地又爆出“正规生产的乳制品很难打入市场，而水解蛋白制作的牛奶反而卖得很好”的不良现象。当时山东省工商部门至少查获2.8万多件使用水解蛋白为原料制作的乳制品，有200多家小厂从事这类生产。

2009年2月初，我国食品安全综合协调与卫生监督局公布了《食品中可能违法添加的非食用物质和易滥用的食品添加剂品种名单（第二批）》，其中三聚氰胺、皮革水解蛋白是禁用物质，也是生鲜乳质量安全监管中必须监测的指标。然而就在大约一个月之后，浙江金华市晨园乳业仍顶风作案，生产“皮革奶”。“三聚氰胺”事件后，农业部于2009年才开始在全国范围内进行生鲜乳质量安全监测工作，但在“三聚氰胺”成为严打的对象之后，一些不法企业和奶站便将目光锁定到皮革水解蛋白上。

2009年3月6日，国家食品药品监督管理局印发了《全国打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂专项整治近期工作重点及要求》（卫监督发【2009】21号）的通知。其中，打击添加皮革水解物是乳及乳制品生产领域的重中之重。

2009年6月1日，《食品安全法》正式施行，对食品添加剂有了明确要求，食品添加剂应当在技术上确有必要且经过风险评估证明安全可靠后，方可列入允许使用范围，不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他危害人体健康的物质。“皮革奶”借尸还魂之后，农业部又于今年年初下发了《2011年全国生鲜乳质量安全监测计划》和《农业部生鲜乳质量安全监测工作规范》两个文件。此次安全监测计划提出，除所有抽检样品都必须检测三聚氰胺外，其中30﹪的样品还要检测皮革水解蛋白和碱类物质。

“晨园皮革奶”事件被披露后，有专家曾表示，皮革水解蛋白比三聚氰胺更难检测。王丁棉先生认为，“这是不是在为监管部门推卸责任？直接检测氨基酸，不到两个小时就能检测出来！如果检测六价铬也不是很难！问题是，质监部门以前并没有把皮革水解蛋白这一项列入常规检测项目。”王丁棉说，“我一直纳闷，为什么这个现象存在多年，就一直没有引起重视？非要出了人命或者有人举报，事情闹大了，才能引起重视！”由此可见，单单一个“皮革水解蛋白”就让中国公众提心吊胆地受了十年折腾！

2008年，“三聚氰胺”事件爆发后，监管部门这才开始着手研究如何采取有效措施，完善监管体系，加大对乳制品行业尤其是婴幼儿奶粉生产企业的监管力度。卫生部食品安全综合协调与卫生监督局副局长陈锐曾透露，“我们一共发布了68项新的乳品安全国家标准，其中有17项产品标准，2项生产规范和49项的检验方法标准。”但愿，这一切来得还不算晚！

4）不可告人的“利益链条”从近年来对食品卫生安全造成严重危害的诸多案例中我们不难发现，每个事件的背后都有一把“地方保护”和“行业保护”的“保护伞”，而且在不同程度上都与官员贪腐有关联。对于各级政府来说，坚定不移地坚持改革开放政策，坚持科学发展观，解放生产力，着力发展地方经济，打造名优品牌，关注民生，极大地提高人民群众的物质生活水平，这些都是党和国家赋予的职责和权力，本无可厚非，但绝对不能以违反党纪国法为前提，不能以危害公众的利益和健康安全为前提，不能以“竭泽而渔，饮鸩止渴”式的非持续发展为前提。有些地方官员，以自己的“前程”和私利立场出发，只顾及所谓的“政绩”与“形象”，大搞“政绩工程”、“形象工程”，对市场经济发展过程中出现的违法乱纪现象采取容忍、保护甚至是放纵的态度，更有甚者，官商勾结、权钱交易、贪赃枉法，置党性原则、国家法律、人民利益于不顾，充当不法之徒的强大靠山和“保护伞”，最终沦落为身败名裂、遭人唾弃的腐败分子。

安徽阜阳劣质奶粉事件被媒体披露之后，因为失察、失职和腐败的原因，对劣质奶粉事件负有监管责任的不少官员相继受到法纪的严厉处分，从市长、主管工商和卫生的两名副市长，再到工商和卫生系统的主要官员，都不同程度地受到了问责风暴的“洗礼”。在此之前，阜阳方面已经抓获了数十名不法商贩，其中二十多人被绳之以法。事实上，“大头婴儿奶粉”被曝光之后，全国不少地区也发现了类似案例，只是不像阜阳地区那么集中、那么猖獗罢了，这说明安徽阜阳只是劣质奶粉泛滥成灾的一个典型标本。这一严重后果的造成，毫无疑问罪在谋财害命的犯罪分子身上，但与地方保护主义、失职渎职和贪污腐败现象不无关系，从另一个侧面也折射出了当地政府的责任感、公信度、行政能力和清廉状况。此次案件的告破和事态的平息远远没有从根本上消除婴幼儿奶粉安全乃至整个食品安全的隐患，如果政府有关部门和具体责任人不作为或乱作为，类似的“人祸”依旧会接踵而来、横行无忌，很难说今后是否还会有“小头婴儿奶粉”、“四聚氰胺奶”、“塑料奶”、“砒霜血旺”之类的名词令全国公众惊心动魄！

“三聚氰胺”事件真相大白之前，三鹿集团董事长田文华曾于2008年8月2日和8月29日向石家庄政府作过两次书面汇报。三鹿集团在长达几千字的书面报告中如实告知了政府奶粉被三聚氰胺污染的情况。同时“恳求市政府出面，请有关职能部门迅速查办这些投放三聚氰胺的不法奶户和奶站的经营者”。据有关材料显示，8月2日，石家庄市政府在收到三鹿的书面汇报后，也非常重视，当即派出工作组到三鹿集团处理相关问题，但没有要求企业立即停产。8月29日，三鹿集团直接向当时的主管副市长呈递了又一份书面报告，报告了一个月来新增加20余病例，并且“再次恳请政府”组织对原料乳掺假情况进行彻底排查。书面材料同时还显示，三鹿集团也掌握了伊利、蒙牛、圣元等企业被三聚氰胺污染的情况。有媒体透露，在此份书面报告的最后，字里行间三鹿集团似乎被一种不祥预感击中，显得忧心忡忡：“因此问题牵涉面广，恳请市政府考虑可否在适当时间将有关情况报告上级，以有利于控制事态发展。妥否？请指示。”

田文华后来在法庭上称，8月2日和29日间，三鹿集团又多次向市政府领导口头汇报。8月29日的书面报告显示，26天来，三鹿集团的一切行动都在“按照政府指示”，包括暗中召回问题产品对策等等。在长达一个月的时间里，石家庄市政府一直未对三鹿集团作出公开召回有毒奶粉、责令停产、向上级报告有关情况、组织有关部门予以清查等处理意见和应急措施，严重违反了有关重大食品安全事故报告的规定。此后，外资方新西兰恒天然公司不愿向公众隐瞒真相，这才揭开“三聚氰胺奶”的黑幕。此次“三聚氰胺”事件，从2008年3月消费者投诉激增到9月13日启动国家重大食品安全事故一级响应机制进行处置，前后延续了近半年时间，政府机构反应迟钝、行动迟缓、坐失良机，导致影响面进一步扩大，危害更多的婴幼儿。后来，石家庄从市委书记、市长到主管副市长等多名官员下台，也算是咎由自取、罪有应得。

笔者认为，减少或控制重大食品安全事件的发生，并非一个孤立的问题，应与反腐倡廉、整饬吏治、打造一个责任政府、高效政府联系起来，这是中国社会转型时期政治体制改革的一个重大命题。目前我们面临的困扰是，随着社会主义市场经济的不断发展和完善，尤其是全球经济一体化的步伐逐渐加快，中国已逐步融入世界经济体系，现有的政治体制已不完全适应中国的经济形势。试想，一个缺少责任感、缺少民主法制意识、追求畸形发展、大搞上有政策下有对策的官本位政府，为一己私利而视生命和人身健康若儿戏，又何谈人民利益高于一切呢？！

三）乳品安全事件拷问法律的敏锐与威严

在现实生活中，没有什么能比食品卫生安全更重要，可以说，食品卫生安全是民生底线，因为它直接涉及到每个人的健康生存，涉及到整个民族的最根本素质。如果不从丰富国民的物质文化生活、提高国民的生命健康质量、加大民族的竞争能力观点出发，任何经济发展都显得毫无意义。社会秩序和生活环境的稳定、和谐与优化，除了社会公德、良风美俗的滋养之外，更多的还要依靠法制的力量去规范、去制约。由“大头婴儿奶粉”、“三聚氰胺奶粉”、“皮革蛋白奶粉”所引爆的一系列波及全国的食品危机，致使公众忧心忡忡、食品行业令人生畏、监管部门公信扫地、政府形象大打折扣，同时也一直在拷问着中国立法精神的科学与民主、司法实践的严肃与公平。纵览上述诸多食品卫生安全事件，我们不难得出以下几个结论：

1）相关法规跟进迟缓2005年，“苏丹红（一号）”事件曾一度引起司法茫然，犯罪分子被缉拿归案后，公诉机关却不知道以何种罪名起诉他们，因为“苏丹红（一号）”不像毒酒、劣质奶粉那样，其对人体的危害还未能完全证实。当时有律师表示，他们很有可能以生产、销售有毒有害食品罪被起诉，但由于无法确定其危害程度，因此在量刑上遇到了很大的困难。再者，食用过“涉红”产品的消费者能否提出人身或精神损害赔偿呢？律师答曰：很困难。因为前者一般要确定受损数额，而当时尚不能确定消费者的受损程度和受损数额，而后者索赔的前提是前者必须成立。有律师指出，在西方国家，人身和精神损害赔偿是完全分离的，且有完善的消费者受损后的集体诉讼制度，如关于烟草的索赔。“苏丹红（一号）”事件之后，不少法律界有识之士呼吁国家完善受害人集体诉讼制度，降低受害索赔的立案门槛，并提高精神损害赔偿的数额，同时提请立法机构尽快出台我国的食品安全法，然而事过四年之后，由于“三聚氰胺奶”、“皮革奶”等食品安全事件的愈演愈烈、局面失控、民怨沸腾，姗姗来迟的《食品安全法》这才缓缓地揭开面纱。

原有的《食品卫生法》规定：（第四十八条）违反本法规定，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，或者因其他违反本法行为给他人造成损害的，应当依法承担民事赔偿责任。而《食品安全法》则进一步作出了明确的规定：（第九十六条）违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。（第九十七条）违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。

《中华人民共和国刑法》自1979年制定以后，到1997年修订以前的十八年间曾经过25次修改，而1997年修订的《刑法》分别于1999年12月、2001年8月、2001年12月、2002年12月、2005年2月、2006年6月、2009年2月前后进行过7次修正案的修正，但在“渎职罪”一项里，我们根本看不到对重大食品卫生安全事故负有责任的国家工作人员将依法受到何种具体惩处。有的只是兼容性很强、界定很模糊、适用范围很广泛但缺少针对性的条款（如第三百九十七条，第四百一十四条等）。而1995年10月颁布实施的《食品卫生法》也只作出这样的规定：“（如第五十二条）食品卫生监督管理人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。”

2009年6月颁布实施的《食品安全法》和2011年2月的“刑法修正案（八）”两个法律文本则在原有基础上前进了一大步，如《食品安全法》中就有明确的规定：（第九十五条）违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。而“刑法修正案（八）”也作出了与此相应的规定：（第408条之一）负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。单独列明了食品安全监管部门渎职的刑事责任，进一步强化了对食品安全这一重大民生问题的高度重视和严格保护，明显地体现了此次刑法修正的主线和意图。

2）违法成本相当低廉原有的《食品卫生法》第四十三条规定：违反本法规定，生产经营不符合营养、卫生标准的专供婴幼儿的主、辅食品的，责令停止生产经营，立即公告收回已售出的食品，并销毁该食品，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款。情节严重的，吊销卫生许可证。

而《食品安全法》在“法律责任”一项里，对生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主、辅食品的处罚是：（第八十五条）违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证。

由此可见，对于违法生产经营者，新规定从经济处罚方面在一定程度上加大了力度。

修正前的刑法规定，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处销售金额50％以上两倍以下罚金。

在2011年2月的“刑法修正案（八）”中，删除了“五年以下有期徒刑或者拘役”中的“拘役”，这意味着食品安全犯罪最低刑法将变为有期徒刑；对于罚金，只提出“并处罚金”，并没有规定具体的数额，这也为从经济上进一步加大处罚力度提供了更大的操作空间。

“刑法修正案（八）”还规定，对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

“刑法修正案（八）”将刑法第一百四十三条修改为：“生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”将刑法第一百四十四条修改为：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的，处五年以下有期徒刑，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；致人死亡或者有其他特别严重情节的，依照本法第一百四十一条的规定处罚。”这些条款更进一步加大了对生产、销售不符合卫生标准的食品行为的处罚力度，将原来刑法中罚金数额限制的规定取消，明确对造成食品中毒事故、人体健康危害的行为，除追究刑事责任外，将处罚金或者没收财产。

北京大学法学院教授王锡锌曾说，我们要“继续加大违法成本。食品安全法引入了惩罚性赔偿，可以达到十倍。你认为很高了，实际这个赔偿太低。比如一斤含瘦肉精的猪肉十块钱，十倍也不过一百块钱而已。瘦肉精对人体造成的伤害可能无法预计，而且消费者在精神上也会倍受折磨。因此，更合理的赔偿应该是几十万上百万。当然，提出这个赔偿需要举证，也不是漫天要价。惩罚性赔偿不应该有上限，设立这个制度的目的，就是要让制假企业知道，一万个人买了我的产品，哪怕只有一个消费者提出来要赔偿，我整个企业可能就倒掉了。”

凭心而论，违法犯罪分子也是人，他们也同样有自己的父母和儿女，但如果这些人无视他人的身心健康、危害他人的生命安全，以牺牲他人的切身利益甚至是剥夺他人的生命为代价去满足自己对财富的疯狂占有，实际上就等于放弃了自己的人格、尊严和做人的权利，被欲望严重扭曲的灵魂，必然会被打入万劫不复的地狱。在这种情况下，国家的法律就要对公民的合法权益予以及时而有效地保护并对违法犯罪分子从重从快地依法严惩。对于那些欲壑难填、丧尽天良、无所不用其极的违法犯罪分子，就是要让他们付出惨重的代价，包括自己的生命。

新中国成立以来特别是改革开放三十多年来，在党的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，我国的立法工作取得了举世瞩目的巨大成就，时下，中国特色社会主义法律体系业已形成。在法律体系形成过程中，立法达到一定量时，就要思考如何提高立法质量，特别要根据社会主义市场经济的特点和公共安全的现状，从人本立场出发，具有前瞻性、针对性地加以修改与完善，始终体现法律的刚性和高压态势，正所谓治乱须用苛法。

3）执法行为有欠规范早在2002年，农业部、卫生部、国家食品药品监督管理局就发布公告，向社会公布了《禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品目录》，将“瘦肉精”列为禁用药品，明令禁止在饲料和动物饮用水中添加盐酸克仑特罗和莱克多巴胺等7种“瘦肉精”，并将“瘦肉精”列入年度例行监测计划。目前，“瘦肉精”属于常规检测项目，同时现有技术也能够保证检测结果的快速和精准。

2002年8月，最高人民法院、最高人民检察院专门就办理“瘦肉精”这类刑事案件具体应用法律的若干问题作出了六条司法解释，其中的“第三条”、“第四条”、“第五条”分别是：

第三条、使用盐酸克仑特罗（俗称“瘦肉精”）等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品或者含有该类药品的饲料养殖供人食用的动物，或者销售明知是使用该类药品或者含有该类药品的饲料养殖的供人食用的动物的，依照刑法第一百四十四条的规定，以生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。

第四条、明知是使用盐酸克仑特罗等禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品或者含有该类药品的饲料养殖的供人食用的动物，而提供屠宰等加工服务，或者销售其制品的，依照刑法第一百四十四条的规定，以生产、销售有毒、有害食品罪追究刑事责任。

第五条实施本解释规定的行为，同时触犯刑法规定的两种以上犯罪的，依照处罚较重的规定追究刑事责任。

2008年，最高人民检察院、公安部规定新的刑事案件立案追诉标准，对使用“瘦肉精”养殖生猪，以及宰杀、销售此类猪肉的，将以生产、销售有毒有害食品罪追究刑事责任。

2009年6月实施的《食品安全法》第八十五条规定：违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：1）用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品。6）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品。

第九十三条还规定：违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分。违反本法规定，受到刑事处罚或者开除处分的食品检验机构人员，自刑罚执行完毕或者处分决定作出之日起十年内不得从事食品检验工作。食品检验机构聘用不得从事食品检验工作的人员的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格。

然而从2002年到2011年的近十年里，尽管有关法规和部门再三提高违法的惩处力度，但“瘦肉精”的魔影一直在我们的日常生活中来回游弋，使我们的餐桌不断遭到污染。孩子们经常食用的产品，如鲜肉、排骨、饺子馅、火腿肠等等，都存在“瘦肉精”成分。

“瘦肉精”事件被曝光前，有记者通过长途追踪暗访，终于调查得知，在河南省的孟州市、沁阳市、温县、获嘉县等地方，这种用“瘦肉精”喂养出来的所谓“瘦肉型健美猪”，利用当地养殖行业的监管漏洞，顺利地进入贩运环节。他们只需支付区区两元钱就可以为每头猪买到被称为“通行证”的检疫合格等三种证明，再花上一百元买通省界的检查站，便可畅通无阻地送到南京市一些定点屠宰场，毋须检测“瘦肉精”，每头猪上交十元钱就可以办理一张“动物产品检疫合格证明”。有了这份证明，“瘦肉型健美猪”就能冠冕堂皇地进入南京的销售市场。在此过程中，甚至有检疫人员向记者透露，他们很清楚当地违禁使用“瘦肉精”的情况，但都不愿意多管。充当介绍人的猪贩子毫不避讳地说，所谓的检疫只不过是走过场而已。

这就是为我们守卫生命健康“大门”的国家工作人员，他们一只手心安理得地花着纳税人的钱，另一只手在收受贿赂的同时也把“钥匙”交给了穷凶极恶的犯罪分子，让他们明目张胆地进进出出、为非作歹，而他们却在一边袖手旁观、无动于衷。我们的“生命家园”成为一座不设防的城市。

据不完全统计，从1999年到2005年，中国国内共有2455人因食用“瘦肉精”猪肉而中毒，其中包括2001年1月浙江省余杭市59人“瘦肉精”中毒，2001年11月广东省河源市484人“瘦肉精”中毒等重大食品卫生安全事件。

由于执法过程中对法律进行“软化”和“变通”，导致执法不严、漏洞百出，有些执法人员甚至把违法乱纪、贪赃枉法当作家常便饭，暂且不说法律的实施要常态化、规范化、严谨化，这些毫无执法素质、职业道德、天理良心的“执法人员”实际上已经沦为“同案犯”，他们相互勾结、作奸犯科，使“瘦肉精”猪肉如入无人之境地进入流通领域，不仅严重损害了国法的威严和公正，而且极大地降低了执法队伍的公信力，伤害了公众的情感和人身健康。

4）问责制度令人质疑2003年的“非典”事件开启了中国在重大公共事件中大规模惩处失职渎职官员的先河，而在此后发生的松花江污染事件、阜阳劣质奶粉事件、北京密云灯会踩踏事件、重庆开县井喷事件、吉林中百商厦火灾事件、“三聚氰胺”事件、“皮革奶”事件直至今年旧病复发的“瘦肉精”事件等重大事件中，上至部级高官，下到基层干部，都被纳入问责范畴，许多官员因此而辞职、被免职、受处分甚至移交司法机关。

党和政府在重大事件猝发后，能做出迅速而有效的响应和对策，反映了中国政治体制的不断完善与成熟。行政问责制度在安抚民心、公正司法、树立政府良好形象方面也起到了积极作用。正是官员问责制度的不断发展，并伴随依法治国的平稳推进，使得发生重大公共事件就要追究官员责任，已经从“个案”成为一种“惯例”，这的确是依法行政的不小进步，具有深远的历史意义和重大的现实意义。我们有理由相信，随着国家法制建设的不断强化，官员问责制度也会不断地健全和完善。但是，部分“问题官员”不久之后便接二连三地悄悄复出，却在公众的心目中对问责制度划了一个大大的问号。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言教授曾说，目前很多“问题官员”都是悄然复出，对公众欠缺一个应有的说明，有暗箱操作之嫌，这也是引起公众反感的一个重要因素。当前“问题官员”的复出缺乏公开透明的机制，让公众疑问重重，也让公众对之前的问责产生了质疑。“问题官员”的复出，应该有正当的理由以及公开、民主的程序。复出程序要公开透明，不能搞暗箱操作。

北京大学政府管理学院副院长白智立则认为，出现这种情况并不正常。他表示，官员在受到行政处分后，只要被处分者仍在公务员序列内任职，便要受到处分的约束。对于“问题官员”的复出，各级人大应该行使监督职能，对其任命和升职决定作出专门审查。

《人民日报》曾发表题为《高调问责不能低调复出》的文章，希望被问责官员的复出应当公开透明，给公众一个交代和解释。更有学者尖锐地指出，在现有体制下，官场是由许多复杂的关系网所组成的，绝大多数官员都是某个关系网的一部分。只要不犯政治错误，大家都会依照潜规则彼此关照。有学者进而建议，最好不让因对重大事故负责而受到处分的官员轻易就异地做官，否着会影响政府的公信力。

《工人日报》也曾发表评论《这样的“问责”说不过去》：根据规定，公务员在被处分期间是不能晋升的。即便是先被提拔后被处分，是否也该有个明确说法，而不能完全孤立地看待两件事情，将错就错的提拔？

《人民网》网友认为，近年来，从上至下，党政领导的问责力度逐步加大，这是社会发展进步的必然，也是公众对领导干部履职尽责新的时代要求。然而，问责如果沉不到底，被五花八门的“化骨绵掌”变相化解，或者打着“擦边球”的旗号钻空子，势必销蚀政府威信，也不可能真正警示后来者。

正如有些媒体所分析的那样，“问题官员”是不是就一定不能复出呢？从民意来看确实如此，但制度并没有明确的规定。规则的不明确，让本来应该严肃的行政问责制带有一丝权宜之计的味道，公众与官员对此都缺乏合理的预期，双方都会产生错觉。官员的错觉，意味着他们不知道该对什么样的行政行为负责，一旦剑落头顶，除了不服气，就是自叹运气不好。公众的错觉则是产生对问责主体、问责程序的虚幻想象，以为舆论可以代替行政机构行使问责权限，或是想象“问题官员”的复出存在什么“黑幕”。如何调和民意与行政意志之间的冲突，如何让问责与复出的程序变得更加透明，显然是问责制最需要完善的地方。

问责制如果变味走样，就有愚弄全国老百姓之嫌。而这种并不高明的“障眼法”，只能让人感到封建时代“官官相护”、“一损俱损，一荣俱荣”的丑恶现象依然存在，这是对文明、民主和法纪的公然羞辱，同时也令公众也产生一种不被尊重的愤慨与失望。常言道，群众的眼光是雪亮的。

【相关链接】

2003年，因处理SARS疫情不力，卫生部部长张文康与北京市市长孟学农被免职。当时，一些媒体高调赞扬中国终于迎来了官员问责的新时代。但不久后，张文康转任宋庆龄基金会副主任，并当选全国教科文卫体委员会副主任；而孟学农则出任国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任，后任山西省省长。

2003年12月23日，重庆开县井喷特大事故夺去了243条人命，中国石油天然气集团公司总经理马富才引咎辞职，但他不久就复出担任国家能源办副主任。

2003年，劣质毒奶粉事件在安徽省阜阳爆发，被问责官员如今多数重获要职。其中，阜阳市原市长刘庆强调任安徽省环保局局长；被撤职的阜阳市工商局分管市场监管的原副局长杨伟，调任安徽的一个地级市工商局担任副局长；被责令辞职的阜阳市卫生局分管食品卫生的原副局长丁丽玲，调到阜阳市另一家市直机关任副局长。

2005年11月，国家环保总局局长解振华因松花江污染事件而引咎辞职。一年后，解振华出任位高权重的国家发改委副主任。

2006年12月，因“彭水诗案”而被免职的重庆市彭水县原县委书记蓝庆华，于2007年2月14日被任命为重庆市统计局副局长；县长周伟也于同年2月2日当选为县委副书记。

2007年7月，因震惊中外的黑砖窑事件而被撤职的山西临汾市洪洞县原副县长王振俊，此后不久又担任该县县长助理。

2008年7月，因“6·28群体性事件”而被免职的贵州省瓮安县县委书记王勤，则被调任黔南州财政局副局长，仍为正处级官员。

2008年2月，“最牛县委书记”张志国因曾叫嚣要把不服从的女商人“从西丰地图上抹去”，并且敢大张旗鼓地进京拘传抓捕记者而被上级责令引咎辞职，但不到9个月之后又东山再起，担任沈铁城际轨道交通工程办公室副总指挥。

“三鹿奶粉事件”发生后，国家质检总局局长李长江去职，这就意味着，随着事件的调查处理，将有一批责任官员受到党纪国法的处理。然而，2009年3月，因“三鹿奶粉事件”而被中纪委、监察部给予行政记过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在上一年就已调任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，不仅毫发未损，还由副厅级擢升为正厅级。同样，因“三鹿奶粉事件”而被河北省纪委、监察厅给予记过处分的河北省农业厅原厅长刘大群，则在同年1月就已经出任河北省邢台市市长。当河北省纪委宣布对他进行处分时，刘大群厅长早已摇身变为刘大群市长了，官位依旧稳如泰山。

四）乳品安全事件拷问商家从业的道德与责任

随着社会主义市场经济体制的确立和持续发展，中国社会倏然间进入一个急速转型时期。由于物质文明和精神文明提升的速度明显失调，凸现了社会整体发展的失衡与失谐。数千年来形成的中国传统价值观念已濒于完全崩溃的边缘，而社会主义核心价值体系尚未发育成熟。面对着汹涌而来的多元化价值标准和各种自由化思潮的强烈冲撞，人们旧有的思想信仰开始动摇，主体精神发生偏转，传统美德遭到质疑，道德准则出现异变。在极端拜金主义与个人主义的蛊惑下，中国社会淋漓尽致地展现了它的另一面，那就是拜物、无德、残暴和腐朽。不少中国人，一旦从禁欲的桎梏中挣脱出来，就会转而蜕变为纵欲的妖魔。特别是一些黑心厂商，他们完全表现出资本原始积累时期狰狞而丑恶的面目。正如马克思在《资本论》中描述资本逐利时说的，“如果有百分之五十的利润，资本就会铤而走险；为了百分之百的利润，资本就敢于践踏一切人间法律；如果有百分之三百的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至冒着绞首的危险。”那些毫无法制观念、职业道德和人性良知的奸商，以自己的“聪明才智”、不断翻新的花样与极其卑劣的手段，绞尽脑汁地唯利是图，牟取暴利，危害公众的身心健康，扰乱市场经济秩序，以此来满足自己畸形的欲望。

三十多年前的改革开放初期，为了进一步解放思想、更新观念、大力发展社会生产力，“黑猫白猫论”曾盛极一时，这一狭义性很强的立论，却被不同的人给予广义的解读，十分不幸的是，其内涵最终导致了一种非理性的外延——只要能把经济建设搞上去，不惜采用任何手段。因而，我国社会主义市场经济高速发展的背后，依然存在着资源过度滥采滥用、环境污染程度日益加重、社会公德不断淡化、违反乱纪现象势不可遏、社会财富日渐集中、生存环境质量堪忧。这是“从一个极端走向另一个极端”思想惹的祸，属于矫枉过正、不计后果的短视举措，根本不符合科学发展观。尽管随后党中央一直提出经济建设和精神文明“两手都要抓，两手都要硬”，但我们的另一只手已发生了“肌无力”一类的病变。而今，不知道别人的感受如何，一旦有人说起“中国是文明古国，礼仪之邦，地大物博，资源丰富”的时候，我就感到羞愧得无地自容。

乳品的卫生安全，关涉到我国千千万万婴幼儿的健康成长，关涉到子孙后代的身体素质，更深一层地讲，与国家和民族的未来命运息息相关，这是我们传承祖祖辈辈千秋大业的基础。因此我们可以说，乳品是一种具有战略意义的食品。任何一个孩子，他不完全属于一个或几个家庭，而是属于整个社会、属于国家和民族。基于这一点，我们不仅要求乳品生产经营者要自觉严把质量关，提高标准、规范运营、遵纪守法、诚信为本，而且要担当民族大义，具有深重的历史使命感、高度的责任感以及对社会道德底线的尊重与严守。唯有如此，才能从事这一特殊的行业。

但是近些年来，欺骗消费者、坑害消费者的食品卫生安全事件高频发生，失信行为屡见不鲜，有些企业和个人甚至以背信弃义、谋财害命的手段实现了财富的快速聚敛。如果不加强对食品生产经营者的宣传教育，使他们知法、懂法、守法，依法规范生产经营行为，提高从业道德水准，真正把食品卫生安全视为行业的生命线，就无从保证产品的质量。事实证明，只有生产经营的食品安全卫生质量好，才能赢得广大消费者的信任，才能在国内外商战中立于不败之地，获得广阔的生存发展空间。同时，如若没有覆盖全社会的、严格的信用监督、奖惩制度，很难说此类事件不会发生。

北京大学法学院教授王锡锌认为：“有人觉得道德的问题很大很虚，但是我认为是回避不了的。食品安全是复杂的社会问题，理想的状态应该是所有生产者经营者都有良好的道德感和社会责任感。道德建设一方面要靠教育，另一方面还是依赖于强化执法，不然就会出现劣币驱逐良币的现象，守法经营的人反而会被淘汰出去。如果监管不严格，或者监管者的效率不高的话，再来谈生产者的社会道德，我觉得是空谈。总之，只有不断加强监管，才能为道德的培育和强化提供一个有效的基础。”

徐立凡先生认为，目前“国产奶粉和整个乳制品行业正在经受的煎熬，实际是重建公共信任的高成本。所谓高成本，一方面是重建信任需要投入更大的质量和品牌建设，这其中，既包括产品建设，也包括行业社会道德的建设。即使产品质量提高到国际同类产品的水准，若没有整个行业社会道德感的成功重建，消费者依然会用脚投票。另一方面是指消费者对儿童生活必需品具有特殊要求，企业必须投入更高。在目前中国家庭的结构下，婴幼儿奶粉事关两个以上家庭的幸福感，国人对其质量问题的关注度不可能不处在最高水平。重建信任，质量和社会形象不达到最高水平，消费者的重新认可就不易实现。”

二战之后，日本几乎是在一片废墟上开始重建的。当时日本国民的整体营养状况极度恶化，但是为了确保中小学生每天最低限度的营养需求，在美国和其他国家的大力援助下，日本国内掀起了一场“一杯奶强壮一个民族”运动。1957年，“学校供给牛奶制度”是作为乳制品需求调整对策事业的重要组成部分而开始实施的。紧随其后，相关的法律制度、预算措施等迅速完备起来。1959年、1965年日本曾两次修改《酪农振兴法》，其中增加了国内生产牛奶供应学校的必要措施等内容。1964年，日本文部省和农林省共同制定了《学校供给食用牛奶的供给对策纲要》，明确了“为促进乳产品事业的健康发展，提高儿童学生的身体素质，积极推进国内乳制品供应学校餐饮事业”的方针。继而，自1970年开始，除部分地区外，日本学校供应的牛奶全部都变为纯牛奶。

牛奶在日本中小学的供应覆盖率，1960年初期仅为10％，1967年上升到50％，1970年进一步上升到80％，1973年快速增长到90％，2003年，每天可以向1030万中小学生供应牛奶，覆盖率达93％以上，其中小学为96％，中学为83％。日本每年向中小学校供应牛奶的时间为180天，占学生在校时间的95％。也就是说，日本的每个中小学生几乎每天都在饮用一份200ml的鲜牛奶。

分析近百年来的日本学校营养午餐和供给学生牛奶的进展情况，他们是有目的、有计划地由点到面稳步推广普及的，这一切的关键在于日本政府把下一代的营养与健康提高到政府作为的重要地位，并且采取了富有远见的“一顿营养午餐和一杯牛奶国策战略”。同时，在推进学校营养午餐和学生牛奶供给过程中，总是在不断修正和完善相应的法律法规，从而为稳步推进日本学校营养午餐和牛奶供给工作提供了重要保障。

“战前，日本人以大米和泡菜为主，很少吃蔬菜和鱼。战后二十年，日本饮食生活改善得很好，日本人喝牛奶的机会多了，摄取肉、鱼和蛋白质的机会也多了，尤其在学校，小学生和初中生都享受营养午餐，我们称为‘给食’。高中午餐则没有明确规定，大部分学生从家带盒饭解决午餐。战后合理的营养结构成为国民身高提升的重要因素。”谈及日本青少年身高快速增长的原因，伊藤敬曾如此说。

事实证明，上述举措惠及于民、功垂后世。有数据显示，到上世纪80年代，日本18岁男女平均身高比战前增长了10多厘米，分别达到170.8厘米和157.8厘米，已经高于我国。而今，日本中小学生的生长发育状况和智力发展水平，乃至整个大和民族身体素质得到了全面提高，成为世界公认的长寿之国和经济强国，创造了前所未有的民族复兴和经济振兴发展速度，这些都有赖于日本政府实施“一顿营养午餐和一杯牛奶”的英明国策战略。

在借鉴国际成功经验的基础上，我国政府于1998年年底开始筹备实施“学生饮用奶计划”，农业部等七部委局联合下发了“关于实施国家学生饮用奶计划”的通知。从2000年开始，首先在北京、上海、天津、广州、沈阳等五大城市推广学生饮用奶试点工作。2000年8月，农业部等七部委局又发出联合通知，自2001年起，将“学生饮用奶计划”进一步推广到全国省会城市。中国消费者协会于2000年12月提出“为国民强壮加杯奶”。

我国把“学生奶”定义为“政府引导，政策扶持，通过专项计划，向在校中小学生提供由定点企业按照国家标准生产的学生饮用奶”。让奶业企业生产的安全、营养、方便、廉价的牛奶直接进入学校，专供学生饮用，以改善学生营养和健康状况，提高全国学生的身体素质和健康水平，同时，拉动奶制品的消费需求，加快我国农业产业结构调整，促进奶业的快速发展。开展此项工作的方针是“统一部署、规范生产、严格把关、确保质量”。为此，国务院决定由农业部牵头、中宣部、国家计委、财政部、教育部、卫生部、国家轻工局、国家质量技术监督局、国家食物与营养咨询委员会等部委局组成实施国家“学生饮用奶计划”部际协调小组。协调小组负责国家“学生饮用奶计划”实施中的规划、组织、协调和落实工作。按照《实施国家“学生饮用奶计划”管理办法（暂行）》，由协调小组严格审批企业认定资格，确保产品质量。按统一标准生产的、印有“中国学生饮用奶”专用标志的学生饮用奶，专供在校学生饮用，不得流入市场。奶业生产企业遵循社会主义市场经济的基本规则，优胜劣汰。

毋庸置疑，此举旨在提高国民，尤其是青少年的身体素质和健康水平，造福子孙后代，强壮中华民族，强盛我们的祖国。

但是，如果不在“经济强国”的同时狠抓“依法治国”、“以德治国”，十三亿国民就很难以享用改革开放结出的丰硕成果，就不会增强生活的幸福感和安全感，很多惠民政策最终不过是被“歪嘴和尚念坏的经”，这样的事情在现实中并不鲜见。食品安全是直接关乎民生的最大安全，它不仅在考量着社会公德的水准，考量着党纪国法的威严，同时也在考量着一个政府的执政理念和执政能力，因为那些灭绝人性的黑心厂商比自然灾害更猛烈，带来的灾难也更严重、更可怕。自然灾害不过摧毁了我们的家园，而劣质的、有毒的乳品却摧残了我们的后代、击碎了我们的美好希望。

再者，中国的乳制品工业如果不猛然惊醒，悬崖勒马，反思己过，加强职业道德教育和行业自约自律，最终必然导致作茧自缚、自食其果的下场。常言说得好：害人者终害己，多行不义必自毙！

最近，有记者在北京对一些婴幼儿奶粉销售比较集中的超市和母婴用品专卖店进行过调查，对购买婴幼儿奶粉的消费者进行了采访。结果显示，接近七成的被采访者都表示不会选择国产奶粉。由于消费者对国产奶粉的信心不足，导致大部分超市和专卖店中进口奶粉的销量明显好于国产奶粉。

全国统计数字表明，2010年国产婴幼儿奶粉的产量也出现明显的下降。据中国乳制品工业协会理事长宋昆冈介绍，去年国内婴幼儿配方奶粉产量在直线下降，而以往每年都是在增加的，去年下降幅度大约为12％。据统计，去年我国婴幼儿奶粉供应量达到56万吨，其中进口奶粉的提供量接近一半，上升势头十分明显。国产婴幼儿配方奶粉的产量和市场份额的下降，从一个侧面反映了我国消费者对国产奶粉质量安全的不信任，而导致消费者信心下降的最主要原因就是近年来接连出现的国产奶粉质量安全事件。

经历了“阜阳劣质奶粉”事件、“三鹿毒奶粉”事件、“皮革奶”事件等一系列乳品质量安全危机之后仍心有余悸的消费者，对国产乳品质量安全信心骤减是显而易见的。但这些质量安全事件打击的不仅是消费者对国产乳品的信心，长此以往，将对我国的民族乳品工业带来不可逆转的影响，甚至是灭顶之灾。2011年春节前后，内地民众在香港、澳门大量购买进口婴幼儿奶粉，造成香港、澳门一度出现奶粉供应紧张的局面或许就是国内乳品企业“多米诺效应”的预演。

但愿，别让我一语成谶！

（2011年4月11日—19日）